서울대 통일평화연구원 아카데미 특강 발제문 (2020.11.10.)

남북 접경지역 협력과 DMZ의 평화적 이용

송영훈

(강원대학교 통일강원연구원장)

오늘날의 안보는 전통적인 군사안보에서 재난, 질병, 환경문제 등 안전을 위협하는 모든 요인에 대처하는 ‘인간안보’로 확장되었습니다. 모든 국가가 연대와 협력으로 힘을 모아야 대처할 수 있습니다. 동북아와 아세안, 전 세계가 연대와 협력으로 인간안보라는 공동의 목표를 향해 나가도록 주도적 역할을 하겠습니다. 남과 북도 인간안보에 협력하여 하나의 생명공동체가 되고 평화공동체로 나아가길 희망합니다.

- 문재인 대통령 취임 3주년 특별연설 전문 중에서(2020.05.10.)-

문제제기

남북정상회담이 연달아 열렸던 2018년과 달리 냉랭한 남북관계가 지속되었던 2019년을 돌아보면, 여전히 남북의 ‘협력’은 없고 대답 없는 정책과 구상만 제시되고 있었다. 남북관계가 주춤하는 사이 총선이 다가왔고, 청와대와 여당은 남북협력을 실행하기 위해 정책을 구체화하지 못하였다. 총선 이후 강릉-제진구간 동해북부선철도 건설사업이 남북교류협력사업으로 인정되어 추진되고 있으며, 5.24조치의 실효성에 대한 평가가 제기되면서 남북협력의 재개에 대한 관심이 다시 높아지고 있다.

미국 트럼프 정부가 여전히 남북관계의 개선을 부정적으로 바라보고, 남북협력이 북미관계와 상관없이 진행되는 것을 우려하고 있어서 남북협력의 진전을 위해서는 정부의 과감한 정치적 결단이 요구된다. 미국의 대선에서 바이든 후보가 댕선도니 시점에서 한국 정부의 정치적 판단은 ‘구상’을 제시하는 것에서 벗어나 정책을 구체화하고 실험할 수 있는 장을 마련하는 것이어야 한다. 정책의 효과를 평가하기 위해서 실제 현장에서 정책을 실험하는 것이 반드시 필요하기 때문에 좀 더 과감한 정책적 전환 요구된다.

정책실험의 장으로서 접경지역과 DMZ는 매우 중요한 공간이며, 정책적, 학술적 측면에서 많은 관심을 받아왔다. 그동안의 많은 정책담론들은 이 넓은 공간의 다양한 속성들을 충분히 고려하지 못한 채 형성되었다. 그 결과 접경지역과 DMZ와 관련된 많은 정책적 구상들이 지역사회의 변화를 이끌어내거나 지역주민들이 체감할 수 있을 정도의 정책적 효과를 내지 못하였다. 그리고 정책의 중요한 대상이 되는 지역사회는 쉽게 대상화되었다.

접경지역 관련 정책은 이 지역의 자연지도, 행정지도, 인문지도의 불일치에 따른 정책의 수립과 집행의 어려움이 반영되어야 한다. 특히 강원도인 경우 같은 행정구역 내에서도 사람들의 주요 생활권이 다르고, 공룡선거구의 탄생으로 인해 지역 민심을 어떻게 대표할 수 있는가에 대한 문제도 존재한다. 그리고 접경지역은 군사안보의 이유로 정확한 국토정보도 알 수 없기 때문에 현장기반 실현 가능한 발전계획을 수립하고 정책을 추진하는 데에 많은 제한이 있다.

법률적 정의를 벗어나 ‘접경’의 의미를 확대하면 동해안과 서해안의 철책도 주민들의 생활반경을 제한하는 경계로 인식될 수 있다. 어업활동이 제한되고 자연환경에 대한 접근이 제한되면서 주민들의 삶에도 여러 가지 제한이 따를 수밖에 없었다. 그런데 정동진과 심곡항을 잇는 바다부채길과 같이 철책에 따른 자연 접근의 제한을 없앴을 때 지역의 위기는 기회로 바뀌었다. 이러한 차원에서 접경의 의미를 확장적으로 사용하는 것의 효과성에 대한 평가도 한 편에서는 계속 되어야 할 것이다.

DMZ에 대한 인식도 재평가할 필요가 있다. 즉 DMZ 전체를 단일한 속성을 가진 공간이라고 전제하는 정책담론들에 대한 반성이 필요한 것이다. 독일의 그뤼네스반트를 모델로 DMZ의 생태평화공원을 조성하기 위해 많은 노력이 있어왔는데, 그것을 어떻게 구체화할 것인가에 대해서는 논의의 진전이 이뤄지지 않고 있다. 현실적인 장벽들을 어떻게 해결할 것인가에 대해서는 나아가기 어려운 현실이 존재하는 것이다.

DMZ는 지금까지 군사안보의 이유로 파괴가 진행되어 온 공간이며, 분단 고착화 이후 새롭게 형성된 생태환경을 보전해야하는 공간이며, 남북협력을 위해 개발행위가 이뤄져야 하는 공간이며, 과거의 모습을 복원해야하는 공간이기도 한다. 그렇기 때문에 DMZ라는 공간을 어떻게 활용할 것인가는 이 지역을 파괴, 보전, 개발, 복원의 측면에서 필요한 공간을 확인하는 것이 필요하다. 이를 위해서 DMZ에 대한 자연, 인문, 생태 등의 공간 정보를 정확하게 알아나가는 사업이 점차 중요해 질 것이다.

2. 남북 접경지역 협력의 쟁점과 과제

현재 남북 접경지역 간 구체적으로 이뤄지는 사업은 거의 없다. 그렇기 때문에 본격적인 접경지역 협력을 위한 준비를 하고 관계를 형성해 나가는 것이 필요하다. ‘협력’은 파트너가 있음을 전제로 하는 것이기 때문에 어느 한 일방의 수요와 필요에 의해서만 이뤄질 수 없다는 점도 유의하여야 한다. 또한 70년 가까이 이어진 분단에 의해 대립과 갈등의 상징적 지역으로 이해되어 온 남북의 공간을 어떻게 이해할 것인가도 협력사업을 구상하는 데에도 매우 중요하다.

우선, 북한은 접경지역을 어떻게 이해하는가에 대한 정보는 그리 많이 알려지지 않았다. 남북한이 단절되어 있었기 때문에 교류가 활발한 북중접경지역에 대한 연구들은 많이 이뤄졌지만, 남한과 접하고 있는 북한의 접경지역에 대한 연구는 매우 제한적이었다. 북한도 남북 접경지역에 군사배치가 많이 이뤄졌기 때문에 공간정보를 쉽게 공유하지 않을 것으로 예상되지만, 이 공간의 활용을 어떻게 하고자 하는지에 대해 협상을 통해 파악하는 과정이 필요할 것이다.

둘째, 남북 접경협력을 위해서 군사시설의 재배치가 가능할 것인가 혹은 그런 것과 상관없이 진행할 수 있는 사업인가에 대한 평가가 이뤄져야 할 것이다. 개성공단 건설시 북한은 스스로 군부대를 재배치했었다. 앞으로 남북 접경지역 협력을 위해서 남과 북이 어느 정도까지 군사지역을 개방할 것인가는 사업의 효과를 제고하는 데에 영향을 미칠 것이다. 그렇기 때문에 사업의 규모와 전개의 방식 등이 매우 전략적으로 선택되어야 할 것이다.

셋째, 남북 접경지역 협력의 주체와 재정의 부담은 어떻게 진행되어야 하는가도 매우 중요하다. 2018년 이후 접경지역의 지자체들이 대북사업을 기획하고 준비하였지만, 직접사업이 불가능해지자 대부분 도로 정비 또는 통일관 건설과 같은 사업을 추진하거나 페스티벌을 개최하였다. 그런데 이렇게 건설 또는 건축과 관련된 사업들은 재정이 필요한 사업인데, 지자체가 감당하기 어려운 것들이어서 계획단계에만 머무르는 경향이 있었다.

넷째, 남북 접경지역 협력은 지역사회의 경제활성화로 이어질 수 있는 것이어야 한다. 일방적으로 북한지역에 지원하거나 대북사업을 하고 있다는 상징성만을 갖는 사업들은 협력이 본격화될수록 사라져야할 것이다. 즉 협력사업을 통해 남측의 접경지역에 어떤 경제적 효과를 가져올 수 있을 것인지 전략적 고민이 필요하다.

다섯째, 접경지역 협력을 과거의 복원이라는 관점보다 현재의 상황을 기반으로 미래로 나아간다는 관점에서 바라보고 추진하는 것이 더 바람직하다. 분단으로 인해 잊혀져가는 접경지역의 과거를 기록하는 것이 중요한 과제이지만, 지금 이 지역의 저발전 문제를 어떻게 해결할 것인가는 더욱 중요한 과제이다. 따라서 현재의 조건에서 발전으로 나아갈 수 있는 협력사업이 필요한 것이다.

여섯째, 남북 접경지역 협력은 지역주민들의 인간안보를 증진시킬 수 있는 것이라야 한다. 경제적, 정치적 이해에 따라 결정된 남북 협력사업이라고 하더라도 그것은 궁극적으로 접경지역 주민들의 삶의 조건을 개선하는 것이어야 한다.

이와 같은 관점에서 협력의 각 주체들이 다양한 사업을 추진할 수 있을 것이다. 여기에서 몇 가지 남북 접경지역 협력을 위한 사업과 추진 전략을 다음과 같이 제안하고 있다.

첫째, 북한 접경지역 특정 군에 대한 패키지형 개발협력 사업을 추진할 수 있다. 예를 들어 북강원도 고성군의 특정 지역을 중심으로 마을 환경 개발 사업을 추진하는 것이다. 한 마을의 종합개발을 위해서 상하수도, 전기, 통신과 같은 시설작업은 물론 주택개선, 작업환경의 개선 등을 위한 다양한 프로젝트들이 동시에 추진될 수 있을 것이다. 농업 분야 특작물 재배 기술환경 구축 협력도 이를 통해 추진할 수 있다.

둘째, 남북 접경지역의 협력으로 상호이익이 발생할 수 있는 것 중의 하나가 수력발전을 위한 협력이다. 공유하천 관리의 중요성은 반복해서 논의가 이뤄져왔는데, 그것은 홍수와 기타 재해예방의 차원에서 많이 이뤄졌지만, 전력생산과 관련한 논의는 이제 시작단계에 있다. 예를 들어, 북한이 임남댐의 물을 북한강으로 방류하면서 북한에서도 전력을 생산하지만 남한에서도 그 물을 활용하여 발전량을 증가시켜 편익을 본 것에 상응하는 만큼 북한에 보상할 수 있다. 이러한 협력은 남북한 전력량 증가에 의한 경제적 편익을 발생시키고, 용수공급량 증대, 하천기능 복원 및 수질개선 등의 비계량적 효과가 발생할 수 있다.

셋째, 접경지역의 보건, 방역 협력은 남북한 모두에 필요한 것이다. 북한이 코로나19 확진자가 없다고 공식적으로 발표를 하고 있지만, 국제사회가 북한의 발표를 그대로 믿기에는 어렵다. 코로나19 이후 국제사회에서 방역 관련 높아진 한국의 위상을 바탕으로 접경지역 중심으로 K-방역 모델이 작동할 수 있도록 협력체계를 마련하는 것도 매우 중요하다.

넷째, 접경지역 재난관리 예측 생활안전서비스 제공이 중요하다. 재난의 위험은 국경과 대륙을 넘어선다. 각종 재난은 인류 모두에게 보편적이고 잠재적인 위험이다. 이러한 맥락에서 각종 재난에 대한 남북협력은 절실한 현안이라 할 수 있다. 재난에 대한 북한의 취약성은 남한에도 직접적인 영향을 주는 사안이다. 따라서 북강원도의 재난 징후의 감시, 분석, 예측의 중요성이 증가하고 있다. 최근 재난 상황을 정확하게 파악하기 위한 “위성영상, 항공 사진, 드론 영상 등 이미지 기반의 상황정보를 활용”할 수 있으며, “재해지도와 위성 영상 이미지는 재해상황 대응 이후 수습 및 복구에도 활발하게 이용”할 수 있다. 2018년 4월 고성-강릉산불 시에도 공간정보을 활용했다. 향후 재난관리에서 공간정보기술의 수요는 급격히 증가할 것이다.

LX 공간정보원구원, “공간정보 기반 디지털 큐브로 위험사회를 인지하고 대비하자” 『공간정보』 , 제24호(2019), pp. 18-19.

다섯째, 접경지역 협력을 위해서는 접경지역 내 규제해소가 진행되어야 한다. 접경지역의 토지이용규제를 행정구역 면적 대비 비중으로 살펴보면, 산지 관련 규제(79.0%)가 가장 크고, 그 다음으로 군사(62.8%), 환경(13.5%), 농지(8.6%), 교육·문화(5.8%), 지역개발규제(1.3%)의 순으로 나타난다. 용도지역·지구의 유형별 면적은 4,315.0㎢의 군사기지 및 군사시설보호구역의 면적이 가장 넓고, 그 다음이 보전산지(3,875.3㎢), 준보전산지(612.4㎢), 농업진흥구역(584.7㎢)의 순이다. 이들 4개의 용도지역·지구는 접경지역 전체 용도지역·지구 지정 면적의 78.6%를 차지하고 있을 뿐만 아니라 접경지역 10개 시·군에 걸쳐 가장 넓게 분포하고 있는 대표적 토지이용규제 사항에 해당된다.

산지와 농지 및 군사 중심의 토지이용규제가 상대적으로 더 큰 이유는 접경지역의 지리적 특성과 접경지역이라는 특성이 반영된 결과로서, 강원도의 경우에는 백두대간이 지나가는 대표적 생태지역이다. 접경지역 시장 군수협의회에서 발표한 자료(접경지역규제해소 연구, 2015)에 따르면, 강원도 내 토지이용규제에 대하여 지역민들의 전반적인 인지정도는 다소 낮은 편이었다. 그럼에도 불구하고, 군사시설보호구역으로 지정되어 있는 군사규제에 대해서만 지역민의 과반수 이상이 인지하고 있는 점을 고려할 때, 군사규제에 따른 토지이용제한이 접경지역 지역사회에 크게 영향을 미치고 있음을 알 수 있다.

앞으로 군사규제에 따른 토지이용 영향에 대한 심층분석이 요구되며, 이외에 토지이용에 영향을 주고 있는 산지규제, 농지규제, 환경규제 등에 대한 지역사회적 공유가 필요하다. 향후, 접경지역내 LX의 역할이 토지이용규제에 따른 주민피해민원 처리과정의 진단과 함께 지역민에게 실질적으로 이익이 될 보상 및 지원을 위한 수요조사에서도 필요할 것이다. 토지이용규제해소를 위한 법률적·제도적 정비(예, 남북강원도 접경지역내 규제프리존의 도입)를 통해, 보존과 개발이 조화를 이룰 수 있는 제도실현을 위한 노력도 요구된다.

3. DMZ의 평화적 이용을 위한 쟁점과 과제

DMZ를 어떻게 활용할 것인가를 논하기 위해서는 다음과 같은 네 가지 측면을 고려해야 한다. 첫째, 군사적 이유로 기존의 파괴를 계속 유지해야하는 공간이 필요할 것이다. 둘째, 한국 전쟁 이후 새롭게 형성된 생태환경을 보존해야하는 공간도 필요할 것이다. 셋째, DMZ와 DMZ를 통한 남북협력을 위해 도로, 철도, 기반시설 등을 구축하기 위해 개발이 필요한 공간도 있다. 넷째, 과거 유적과 역사를 복원해야하는 공간도 있을 것이다. 이러한 공간에 대한 이해가 선행되고 향후 이 지역의 평화적 이용 방안을 고민할 필요가 있다.

첫째, 남북 접경지역의 효율적 관리를 위해 가칭 ‘DMZ관리공단’과 같은 공동관리기구를 설치할 필요가 있다. 남북한 교류협력사업의 하나로 군사분계선을 중심으로 한 남쪽·북쪽 각 2㎞에 해당하는 공간을 통합적으로 관리하는 기구를 창설하고, 이 기구에 의해서 다양한 교류협력 사업이 이루어지도록 사업 방안을 마련할 필요가 있다. 특히 공단형식의 기구를 설치하면 좀 더 포괄적인 사업이 가능할 것으로 예상할 수 있다.

■ DMZ 관리공단화의 필요성

책임성과 공공성을 바탕으로 한 관리운영으로 이용자에게 양질의 서비스를 제공하기 위해서는 이윤추구가 아닌 공공복리 증진을 추구하는 관리조직으로서 공단의 역할이 중요

공단은 책임경영체제로 산재되어 있는 시설물을 통합적이고 체계적으로 관리하며, 전문인력 배치를 통한 다양한 프로그램을 제공하여 주민요구에 부응하고 지원서비스 수준의 고도화 실현

민간기업에 맡길 경우 공익성 저하 등 폐해가 발생할 수 있으므로 공영을 원칙으로 하는 공단이 필요

발생하는 이익을 시설개량 및 서비스 향상 등을 통하여 이용자에게 환원하고 지역상황 및 지역정책에 맞는 사업운영이 요구됨

■ DMZ관리공단의 법적 근거

DMZ관리공단의 설립근거 규정인 “접경지역 지원특별법”에 따라 공단은 DMZ에 대한 관리계획의 수립, 홍보 및 남북강원도의 경제발전에 기여하기 위한 체계적인 관리를 도모하고, 자연생태계 등 보전가치 증진사업, 토지매수・관리, 정보화 등 전문적인 운영을 통하여 종합적인 국토관리와 대국민 서비스 증진에 기여함을 목적으로 함.

현행 이 법 제10조, 제11조의 조문을 통합하고, 내용을 확대·개정하여, 이 조항에 근거하여 관리공단이 만들어 질 수 있도록 법률개정을 추진하는 것이 과제임. 현재 운영하고 있는 접경지역발전협의회는 지방자치단체장을 중심으로 구성되어 각 지자체별 개별 단위사업중심으로 운영관리되고 있기 때문에, 통합적인 관리와는 괴리되어 있는 실정임.

제10조(접경지역발전협의회)

① 접경지역의 발전에 관한 다음 각 호의 사항을 협의하기 위하여 관계 지방자치단체의 장 등 공무원과 민간 전문가로 구성하는 접경지역발전협의회를 둔다.

1. 접경지역 발전에 관한 주요 정책의 개발

2. 접경지역을 관할하는 지방자치단체 간의 공동개발사업 발굴 및 협의

3. 그밖에 접경지역의 공동 발전에 필요한 사항

② 접경지역발전협의회의 구성 및 운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제11조(접경지역발전기획단)

① 접경지역 발전업무를 효율적으로 수행하고 위원회의 사무를 지원하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 접경지역발전기획단을 둔다.  <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 접경지역발전기획단은 다음 각 호에 관한 업무를 수행한다.  <개정 2016. 12. 2.>

1. 접경지역의 발전에 관한 정책 및 제도의 입안ㆍ기획

2. 접경특화발전지구의 지정ㆍ운영에 관한 제도의 입안ㆍ기획

3. 발전종합계획 수립을 위한 기관 간 협조

4. 위원회 의안 작성 등 위원회의 운영 지원

5. 그밖에 접경지역 발전에 필요한 사항

③ 접경지역발전기획단의 구성 및 운영, 그밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

둘째, 접경지역과 DMZ의 평화적 이용을 위해서 반드시 필요한 것이 지뢰제거이다. 접경지역 주민들 중 대인지뢰의 피해로 고생하는 분들이 많다. 그리고 앞으로 DMZ의 평화적 이용을 위해서도 대인지뢰는 계속해서 문제가 될 수 있다. 지뢰가 어디에 매설되어 있는지 알지 못하는 상황이 문제의 심각성을 더 높이고 있다.

지뢰를 제거의 과정 자체를 국내외적으로 공유하면서 DMZ의 평화적 가치를 높일 수 있다. 예를 들면, 지뢰를 제거한 자리에 민간 기부자의 이름으로 나무를 심기 운동을 함으로써 과거 파괴의 공간이었던 DMZ를 생태의 공간으로 거듭나게 할 수 있다. 그리고 이 과정에서 DMZ의 특정 공간을 거대한 ‘지뢰박물관’으로 조성해 나갈 수 있을 것이다. 또한 대인지뢰피해 데이터베이스 구축을 통하여 기록으로 남기는 것이 중요하다.

셋째, DMZ 개발의 과정에서 냉전과 분단의 현실을 어떻게 재현할 것인가에 대한 고민이 필요하다. 즉 모든 것을 파괴하지 않고, 어떻게 분단의 기억을 재현할 것인가는 접경지역 박물관의 매우 중요한 테마가 될 것이다. 박물관의 재현은 서사가 있어야 하기 때문에 박물관 학예사들만이 아니라 역사, 정치, 사회, 인문 분야의 전문가들이 컨소시엄을 구성하여 장기적인 연구와 논의가 필요하다. 박물관을 조성하는 것 자체만이 아니라 그것의 컨셉을 어떻게 정하는가에 따라 사람들의 발길이 달라질 수 있다.

넷째, DMZ의 국제평화지대화 사업에 추모의 공간활용도 매우 중요하다. 한국전쟁은 남북한만의 전쟁이 아니라 국제전이었다. 그리고 전쟁 당시에 아군과 적군이 있었지만, DMZ의 평화적 이용이라는 측면에서 미국을 비롯한 연합군 참전국 전사자에 대한 추모의 공간마련과 더불어 북한군과 중국군의 희생을 위로하는 공간도 마련할 필요가 있다. 그 공간을 국제적 화해의 공간으로 상징성을 갖춰 나갈 수 있을 것이다.

다섯째, 화살머리고지를 포함하여 DMZ 평화의 길 관광은 계속 확대되어야 한다. 특히 모든 것이 완성된 형태로 민간에 공개하는 것이 아니라 조성되는 과정 자체를 공개하는 것이 중요하다. 이를 통하여 한 번 방문하고 마는 것이 아니라 여러 차례 방문해도 남북관계의 변화를 체감할 수 있도록 할 필요가 있다. 접근성이 낮기 때문에 여러 차례 방문할 유인을 조성하는 것이 매우 중요할 것이다.

맺음말

접경지역의 협력과 DMZ의 평화적 이용에 대한 아이디어도 제 각각이다. 이 발제도 아이디어 구상의 차원에서 몇 가지 제안을 한 것에 불과하다. 더 다양한 집단지성이 더 구체적인 아이디어를 제안해 나갈 것으로 기대한다.

그런데, 매우 안타까운 현실은 우리가 접경지역과 DMZ에 대해 잘 모른다는 것이다. 군사안보의 이유로 남과 북은 접경지역의 정보를 민간에게 제공하지 않는다. 어쩌면 진지하게 공간정보가 수집이 된 적이 있었는지도 의문이 들 정도이다. 공간에 대한 정보가 충분하지 않은 상황에서 활용방안을 논하는 것은 상상력을 많이 필요로 한다.

다음 남북정상회담이 이뤄진다면, 정상이 과감하게 DMZ 공간정보를 확보하고 공유하는 차원에서 실질적으로 대대적인 조사 진행을 약속할 수 있기를 바란다. 군사적인 이유로, 국내외적 정치적인 이유로 매우 지난한 일이며 고도의 정치적 판단이 필요한 사안일 수 있다. 그런데, 이 지역에 대한 정보가 축적되지 않은 상황에서 제기되는 많은 것들은 희망적 사고에 근거한 것일 수밖에 없다.

우리사회는 남북관계를 개선하지 않고 섬나라처럼 지낼 수 없다. 장기적으로 남북관계가 조금씩 발전을 할 것으로 기대한다면, 다양한 형태의 실험적 협력이 이뤄질 수 있도록 지자체가 나설 수 있는 공간을 더 많이 열어줘야 할 것이다. 국제사회의 북한에 대한 대북제재가 유효하지만 선도적으로 협력을 시도하지 않는다면 국제사회를 설득할 수도 없을 것이다. 모든 조건이 갖추어져야 협력을 할 수 있다는 전략은 결코 성공하기 어려울 것이다. 앞으로 정부가 남북협력을 주도하면서 북한의 태도 변화와 국제사회 환경 변화도 이뤄낼 수 있기를 기대한다.

끝.