북한인권 실태와 대응방향

김수암(북한인권연구센터 선임연구위원)

Ⅰ. 북한인권 실태 분석의 기준

북한인권 상황은 무슨 기준으로 평가할 것인가 라는 문제와 관련하여 현재 국제적으로 공인된 인권기준과 북한 국내법을 기준으로 분석하는 것이 일반적인 방식으로 되고 있다.

첫째, 북한인권 실태는 세계인권선언과 국제인권규약 등 국제인권조약에 규정되어 국제적으로 공인된 권리를 중심으로 살펴볼 수 있다. 주지하듯이 북한은 유엔 회원국이므로 세계인권선언을 존중해야 한다. 그리고 시민적‧정치적 권리에 관한 국제규약, 경제적‧사회적‧문화적 권리에 관한 국제규약, 여성차별철폐협약, 아동권리협약에 가입한 당사국이므로 이러한 국제인권조약에 규정된 권리를 중심으로 실태를 살펴볼 수 있을 것이다

둘째, 국제인권조약에 따른 북한인권 실태는 인권 관련 북한국내법에 따라 살펴볼 수 있을 것이다. 이러한 실태 평가는 2가지 차원에서 접근할 수 있을 것이다. 북한 국내법률이 국제기준을 수용하고 있는 여부 및 수준이다. 즉, 국제인권조약에 규정된 권리를 보장하기 위해 국내법률을 체계적으로 정비하고 있는가라는 점이다. 다음으로 인권 관련 국내법률을 적용하여 인권을 보장하기 위해 적절하게 집행하고 있는 가라는 점이다. 그리고 이러한 집행여부를 모니터할 수 있는 기제가 형성되어 있는지 여부이다.

Ⅱ. 유일지배체제와 인권침해 구조

1. 신체·생명 통제와 반인도적 침해

북한주민에 대한 통제를 통해 수령유일지배체제 유지를 위한 대표적 반인권적 조치가 정치범수용소의 존재라고 할 수 있다. 북한은 형법상으로 반국가 및 반민족범죄 조항(형법 제59조~제72조)을 두고 있다. 이러한 정치적 성격의 범죄에 대해서는 국가안전보위부가 관할함으로써 일반범죄(인민보안부 관할)와 관할권 자체를 구별하고 있다. 북한은 국제사회의 지속적인 문제 제기에도 불구하고 정치범수용소의 존재를 부인하고 있지만 북한이탈주민들은 한결 같이 정치범수용소의 반인권적 실태를 증언하고 있다. 정치범수용소 내의 인권실상은 노예와 같은 노동뿐만 아니라 즉결 처형 등 대규모로 인권이 심각하게 유린되는 것으로 파악되고 있다. 특히 연좌제를 적용함으로써 일탈 행위를 저지른 본인뿐만 아니라 가족까지 처벌한다는 점에서 심각한 반인권적 조치이다. 북한주민들은 이러한 연좌제를 가장 두려워하고 있으며, 북한당국은 정권과 체제에 대한 북한주민 통제의 가장 강력한 수단으로 연좌제를 활용하고 있다.

주민을 통제하기 위한 또 다른 반인권적 조치로 공개처형을 들 수 있다. 북한의 형법에는 반국가 및 반민족 범죄 5개 조항, 고의적 중살인죄 등 6개 조항에 대해 사형을 부과하도록 규정되어 있다. 그런데 2007년 형법 부칙을 신설하면서 일반범죄상 사형을 부과할 수 있는 조항을 16개로 대폭 확대하는 조치를 취하였다. 16개조문은 공통적으로 ‘특히 무거운 경우’, ‘극히 무거운 경우’ 사형을 부과할 수 있도록 추상적인 용어를 사용함으로써 북한당국에 의한 자의적 해석이 가능하도록 되어 있다. 이와 같이 형법부칙을 제정하면서 사형 해당 범죄를 확대한 것은 북한주민을 통제하고 체제를 보위하려는 의도라는 점에서 인권의 측면에서 오히려 후퇴하는 조치라고 평가된다.

또한 대부분 북한이탈주민들에 의하면 형법뿐반 아니라 북한당국은 사형을 부과할 수 있는 포고문을 수시로 하달하고 있다. 이와 같이 북한당국은 북한주민의 비사회주의적 일탈행위에 대해 경각심을 일깨우기 위해 포고문을 통한 주민에 대한 통제와 처벌을 지속하고 있다. 포고문에서 단속하는 비사회주의적 행위로는 낱알(식량), 금속, 마약 밀매, 외화(달러, 인민폐) 사용, 고리대금 등의 행위를 들 수 있다. 포고문에 적시된 행위를 저지를 경우 노동단련대, 교화소, 총살형 등의 형벌을 부과할 수 있도록 규정되어 있다. 즉, 사형까지 집행 가능하게 되어 있는데, 포고문은 실제로 공개처형의 근거로 활용되고 있다. 북한의 공개처형 제도는 범죄를 저질렀더라도 인격적으로 처우해야 함에도 불구하고 체제유지를 위해 주민들에게 경각심을 일으키기 위한 수단적 성격으로 처형을 악용하고 있다는 점에서 반인권적 조치이다.

북한주민에게 경각심을 주기 위한 또 다른 반인권적 조치가 공개재판 제도이다. 형사소송법 제268조(현지재판조직)에서 “재판소는 군중을 각성시키고 범죄를 미리 막기 위하여 현지에서 재판심리를 조직할 수 있다. 이 경우 기관, 기업소, 단체의 대표자가 범죄자의 행위를 폭로규탄하게 할 수 있다”고 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 북한에서는 공개재판이 성행하고 있다. 현지 공개재판의 목적은 범죄자의 행위를 공개적으로 폭로, 규탄함으로써 일반주민에게 공포심을 조장하는데 있다. 이와 같이 공개처형과 함께 북한주민의 경각심을 일깨우기 위한 비인권적 행태가 공개재판인데, 최근 공개재판이 증가하고 있다. 공개재판 사유로는 사회일탈에 따른 공개재판이 다수를 차지하며 경제사범과 ‘도강’에 따른 공개재판도 이루어지고 있다. 사회일탈 행위로는 인신매매, 살인과 성매매, 한국녹화물, 빙두(마약) 등이다. 그리고 도강과 함께 중국에서의 생활 중 ‘아가씨’(유흥업소), ‘컴퓨터’(화상채팅), ‘기독교’, ‘한국기도’ 등에 해당되면 공개재판을 실시한다.

2. 수령에 대한 절대 충성과 신앙의 자유 침해

수령에 대한 절대충성을 강요하는 개인숭배가 사상, 특히 신앙의 자유에 대한 침해로 이어지고 있다. 북한 사회주의헌법도 신앙의 자유를 보장하고 있다. 그런데 신앙의 자유는 종교건물의 건립, 종교의식의 허용으로 한정하고 있다. 또한 외세를 끌어들이거나 국가사회질서를 해치는데 종교를 이용할 수 없다는 제약조건을 부과해놓고 있다.(헌법 제68조) 이러한 헌법상에 규정된 2가지 신앙의 자유인 종교건물의 건축과 종교의식 조차도 실제 현실에서는 보장되기 어렵다. 북한체제의 특성상 건축물은 당국의 허가를 받아야 한다. 특히 종교의식을 행하기 위해서는 집회를 열어야 한다. 그런데 사실상 집회의 자유가 보장되지 않는 상황에서 종교의식도 허용될 수 없다. 이러한 사실에서 보듯이 북한에는 관제 종교시설과 당국이 허용하는 외부에 선전하기 위한 종교의식만 존재한다. 특히 종교의식은 외국과 남한의 종교인들이 방문하였을 때 선전용으로 허용되고 있다. 또한 2가지 형태에 국한하여 신앙의 자유가 헌법상으로 규정되어 있으므로 헌법상으로도 선교의 자유는 원천적으로 금지되고 있다.

북한당국은 북한주민의 신앙, 특히 선교 행위에 대해 강력하게 탄압하고 있으며, 적발될 경우 가장 가혹하게 처벌하고 있다. 일부 보고서 등을 통해 지하종교의 존재가 언급되고 있지만 그 규모를 파악하기 어렵다. 대부분 북한이탈주민들은 지하종교의 존재를 거의 인지하지 못하고 있다. 또한 북한으로 송환된 탈북자의 처리 과정에서도 북한당국의 종교의 자유에 대한 정책을 분명하게 파악할 수 있다. 탈북자들이 북한으로 송환되면 우선 국가안전보위부에서 탈북 동기와 중국 내 행적에 대해 집중적으로 조사받게 된다. 이 조사 과정에서 종교시설에 접촉하였거나 신앙행위를 하였거나 성경책을 소지한 경우 엄중하게 처벌하고 있다.

북한은 강연 등을 통해 북한주민을 대상으로 종교의 폐해와 반종교적 교양을 강화해나가고 있다. 국내 인권단체인 좋은벗들이 입수하여 공개한 ｢우리 내부에 공교를 퍼치려는 적들의 음흉한 모략책동을 단호히 짓부수자｣(2005년 7월 발행)라는 제목의 북한의 <강연제강>이 대표적 예이다. 동 강연제강에서 북한당국은 종교를 “<국가제도전복> 실현의 수단”이자 “민족의 자주권 침해”로 규정하고 있다. 특히 종교침투 행위를 막는 것은 “단순한 실무적 문제가 아니라 우리 혁명의 수뇌부이신 경애하는 김정일 장군님을 정치사상적으로 옹호 보위하는 심각한 사상적대결전”이라고 선포하고 있다.

북한이 이와 같이 종교의 자유를 철저하게 탄압하는 이유는 절대자를 인정하는 종교가 개인숭배를 근간으로 하는 수령유일지배체제의 근간을 흔들 수 있기 때문이다. 주지하듯이 북한은 ‘당의 유일사상 체계확립의 10대원칙’을 제정하여 수령에 대한 절대 충성을 강요하고 있다. 북한주민들은 10대원칙에 따라 수령에게 절대적으로 충성해야 하는데, 다른 사상이나 믿음을 갖는다는 것은 절대 허용할 수 없기 때문에 종교를 철저하게 탄압하고 있는 것이다. 2013년 북한은 ‘당의 유일적 영도 체계확립의 10대 원칙’으로 변경하였으며, 세습을 정당화하는 부분이 핵심이라고 할 수 있다.

국제사회도 북한 내 종교의 자유실태에 대해 열악하다고 평가하고 있다. 미 국무부에서는 매년 국제종교자유보고서를 발간하고 있는데, 종교의 자유 실태와 관련하여 종교자유 특별우려국(Country of Particular Concern)으로 지정하도록 되어 있다. 종교자유 특별우려국은 종교의 자유에 대해 조직적이고 지속적이며 심각한 침해(systematic, ongoing and egregious violations)에 관여하고 있는 국가를 대상으로 지정하고 있다. 북한은 2001년부터 매년 종교자유 특별우려국으로 지정되고 있다.

3. 사회주의체제 유지와 정보권 통제

북한도 사회주의 헌법에서 언론, 출판, 집회, 결사의 자유(67조)를 보장한다고 규정하고 있지만 체제 유지를 위해 사실상 이러한 자유를 원천적으로 통제하고 있다. 출판도 북한당국의 검열에 의해서만 가능하며, 조선노동당과 당이 허용하는 단체이외에 결사의 자유가 보장되지 않고 있다. 그리고 관제 집회 이외에 자유의사에 의한 집회는 불가능하다. 다만, 생계유지를 위한 시장활동에 대한 단속 과정에서 소규모 항의 정도의 수준에 그치고 있다.

그리고 관영 매체 이외에는 언론의 자유가 보장되지 않고 있다. 이러한 북한 내 언론의 자유에 대해 국제인권NGO들도 최악의 상황이라고 평가하고 있다. 먼저 국경없는기자회(Reporters Without Borders)는 전세계 국가의 언론의 자유에 대해 순위를 매기고 있다. 북한은 ‘언론자유지수’(Press Freedom Index 2011-2012) 상 전체 평가대상 179개 국가 중 141점으로 Eritrea(142점)에 이어 178위를 기록하고 있다. 또한 국경없는기자회가 발표한 2012년 ‘세계언론자유지도’에서 북한은 5개 그룹 중 가장 최악의 그룹인 ‘매우 심각한 상황’ 그룹에 속하고 있다. 그리고 프리덤하우스가 발표한 ‘2012 국제 언론자유 보고서’에서 북한은 언론자유가 97점으로 전 세계 197개국 가운데 최악으로 평가되고 있다. 97점은 정부의 간섭 없이 독립적으로 소식을 전하는 언론이 전혀 없거나 있다 해도 거의 작동하지 않는 상황을 의미한다.

이와 같이 언론, 출판, 집회의 자유가 보장되지 않는 상황에서 북한당국에 의한 공식 매체 이외에 북한주민이 외부 정보에 접근할 수 있는 방식은 불법적인 TV 시청, 라디오 청취, 외부 영상물 시청이다. 북한이탈주민들의 증언에 의하면 북한당국이 라디오와 TV 채널을 고정하는 조치를 강력하게 견지하고 있지만 일부 주민들은 TV 시청, 라디오 청취를 통해 외부정보에 접하고 있다. 그런데 2000년대 이후 도강, 생존을 위한 유동이 증가하면서 남한 드라마 등 외부 영상물을 통해 외부 정보에 접하는 현상이 점차 확산되고 있다. 그렇지만 북한당국은 라디오, TV, 영상물을 통한 외부 정보 접근에 대해 강력하게 단속하고 있다. 북한은 형법 195조에서 “반국가목적 없이 적대방송을 청취하거나 적지물을 수집, 보관 유포한 경우 2년 이하의 노동단련형, 정상이 무거운 경우 5년 이하의 노동교화형에 처한다”고 규정하고 있다. 이 규정에서 ‘반국가목적 없이’라는 단서를 달고 있는데 정보접근 행위에 대해 반국가목적이 있다고 자의적으로 해석할 수 있다. 이 경우 사형까지 당할 수 있다. 이러한 법률 조항으로 인해 정보접근행위로 단속될 경우 북한주민들은 강력한 처벌의 위험에 처하게 된다. 북한당국은 영상물 등을 통한 외부정보 접근행위를 단속하기 위해 보위부, 군당, 보안부, 검찰, 행정위원회로 구성되는 109상무라는 합동단속반을 운영하고 있다. 예를 들어 북한이탈주민 000은 청진의 경우 녹화물에 대한 처벌 수위에 대해 음란물 판매시 총살, 영화 및 드라마 발각 시 노동단련대, CD-R 판매시 교화소에 보내진다고 증언하였다.

이상에서 보듯이 북한주민의 정보권은 심각하게 유린당하고 있다. 그런데 이러한 정보권은 북한주민의 인권인식과 긴밀하게 연관된다는 점에서 북한주민의 인권에 간접적으로 영향을 미치는 요소로 작용하게 된다. 북한주민들은 인권에 대한 인식조차 형성되어 있지 못한 상황이다. 따라서 자신의 권리가 침해되고 있다는 자각조차 없는 상황이다. 이금순의 연구에 따르면 82명을 대상으로 실시한 면접설문조사에서 “북한에서 ‘인권’이라는 말을 들어본 일이 있습니까?”는 질문에 대해 ‘알고 있다’는 응답이 42.6%, ‘모른다’ 56.5%, ‘무응답’ 0.9%로 나타나고 있다. 그리고 북한에서 생각했던 ‘인권’의 의미와 가장 가까운 것이 무엇인지를 묻는 질문에 대해 ‘무응답’ 31.7%, ‘인간의 보편적 권리’ 25.6%, ‘노동·의식주·치료·교육 등의 국가보장권리’ 17.1%, ‘김정일이 베푸는 권리’ 14.6%, ‘정치·경제·사상문화의 자주적 권리’ 11.0% 순으로 응답하였다. 무응답이 높다는 것은 인권의 의미에 대해 제대로 인식하지 못했다는 것을 간접적으로 보여주는 지표로 볼 수도 있다. 실제로 인권에 대해 국가보장 권리, 시혜적 권리, 자주적 권리라고 답한 비율이 높은 것은 북한의 공식 담론을 반영한 것이라고 할 수 있다. 이러한 인권인식의 수준은 본질적으로 북한당국의 사상교양에서 비롯되고 있지만 정보에 대한 접근을 차단하는 것도 주요 요인이라고 할 수 있다. 따라서 정보에 대한 접근수준이 낮은 현실은 북한주민의 권리인식의 함양에 부정적 영향을 미치는 요인이다.

4. 사회통제와 이동의 자유 제약

북한도 사회주의헌법에서 “거주, 려행의 자유를 가진다”(제75조)고 규정하고 있다. 그렇지만 북한은 사회통제를 위해 사실상 거주 및 이동의 자유를 제약하고 있다. 북한당국은 ‘여행질서’, ‘숙박등록’이라는 형태로 북한주민의 이동을 제약하고 있다. 주지하듯이 북한당국은 여행증 제도를 통하여 북한주민의 이동을 통제하고 있다. 여행증은 일반 여행증 이외에 국경지역으로의 여행증, 평양으로의 여행증 등 특수여행증 등 3가지 형태로 운영되고 있다. 주로 여행질서를 통한 북한주민의 이동통제는 인민보안단속법과 행정처벌법을 통해 이루어지고 있다. 먼저 인민보안단속법에서는 “인민보안기관은 려행질서, 걸어 다니는 질서를 어기는 행위를 단속한다”(제30조)고 규정하고 있다. 그리고 행정처벌법 제167조(려행질서를 어긴 행위)에서는 “려행질서를 어겼거나 비법적으로 통제지역에 출입하였거나 국경을 넘나든자는 벌금을 부과하거나 경고, 엄중경고를 주거나 3개월 이하의 무보수로동, 로동교양을 시킨다”고 규정하고 있다. 또한 숙박등록에 대해 인민보안단속법에서 “인민보안기관은 신분등록, 숙박등록, 살림집리용질서를 어기는 행위를 단속한다”(제33조)고 규정하고 있다.

그런데 고난의 행군 이후 배급이 중단되면서 북한주민들은 장마당 등을 통해 자체적으로 생존을 모색하고 있다. 이 과정에서 생존을 위한 이동이 증가하고 있다. 그런데 공식 행정 절차를 통해 여행증을 발급받으면 생존을 위한 이동에 지장을 초래하기 때문에 뇌물을 주고 여행증을 발급받는 현상이 일상화되고 있다. 이러한 뇌물로 인해 이동의 자유가 일부 완화되는 의도하지 않는 결과가 나타나고 있다. 그리고 북한주민들의 이동이 증가하게 되면서 지역간 정보가 유통되는 간접적인 효과도 나타나고 있다. 그렇지만 뇌물을 줄 수 없는 하층 북한주민들은 뇌물이라는 부패구조에서 배제되어 이동의 자유가 차별적으로 나타나게 된다. 뿐만 아니라 이동의 자유 제약은 생존권 제약요인으로 연결된다는 점에서 하층 주민들의 식량권 등이 상대적으로 저하되는 간접요인으로 작용하게 된다.

북한주민들은 사실상 거주의 자유를 제약당하고 있다. 인민보안법에선 “인민보안기관은 신분등록, 숙박등록, 살림집리용질서를 어기는 행위를 단속한다”(제33조)고 규정하고 있다. 그리고 행정처벌법 제132조(거주, 퇴거, 숙박, 결혼등록질서를 어긴 행위)에서 “거주, 퇴거, 숙박, 결혼등록질서를 어긴자는 벌금을 부과한다. 돈 또는 물룸을 받고 비법적으로 숙박을 시킨 경우에는 2개월이하의 로동교양을 시킨다”고 규정하고 있다. 북한당국은 이러한 규정을 통해 북한주민의 거주를 제약하면서 사회를 통제하고 있다. 그런데 경제난 이후 비공식적으로 주택을 매매하는 행위가 확산되고 있다. 뇌물을 주고 ‘입사증’을 주고 받는 등 사실상 주택매매가 성행하고 있으며 이로 인해 일부 거주에 대한 통제가 완화되는 의도하지 않는 결과가 나타나고 있다. 그런데 이러한 비공식적 주택매매를 통한 거주이전 완화 효과는 시와 군 내지역에 국한되고 있다. 도내 다른 지역, 도간 이주, 특히 평양으로의 이주는 여전히 어려운 상황이다.

거주이전의 자유를 위배하는 동시에 사회를 통제하는 대표적인 인권유린 행위인 강제추방은 여전히 이루어지고 있다. 특히 탈북현상을 통제하기 위한 방편의 일환으로 탈북자 가족에 대한 강제추방이 늘어나고 있다. 특히 ‘폭풍단 검열’을 통한 강제 추방이 이루어지고 있다.

Ⅲ. 성분(토대) 및 부패와 인권침해 구조

1. 성분과 차별의 연쇄 구조

성분(토대)는 김일성 가계와 충성집단에게 엘리트 충원의 기회를 독점적으로 부여하는 제도이다. 이러한 엘리트 충원의 독점적 부여는 단순히 엘리트 충원에 대한 평등권 위배라는 측면에 국한되는 것이 아니라 이러한 엘리트가 향유할 수 있는 다양한 특권으로 연결되고 이에 따라 성분에 의한 평등권 침해는 복합적으로 나타나게 된다. 무엇보다도 성분은 평등권을 침해하고 차별을 낳는 핵심요인으로 작용하게 된다.

유엔 자유권규약위원회(Human Rights Committee)는 일반논평을 통해 차별에 대해 “인종, 피부, 성, 언어, 종교, 정치 혹은 기타 견해, 국가 혹은 사회적 출신, 재산, 출생 혹은 기타 지위와 같은 토대(ground)에 기반한 구별(distinction), 배제(exclusion), 제약(restriction)이나 선호(preference)로서 평등한 견지에서 모든 권리와 자유를 인정받고 향유하며 행사하는 것을 무력화하거나 손상시킬 목적 혹은 효과를 갖는 것"이라고 정의하고 있다. 이와 같이 차별은 세가지 특징을 내포하고 있다. 첫째, 토대에 의해 발생하며, 둘째, 구별, 배제, 제약, 선호 등 4가지 특징을 갖고 있으며, 셋째, 차별적 행위는 차별적 목적(purpose)이나 효과(effect)를 갖고 있어야 한다. 북한의 경우 사회적 출신이라는 토대에 의해 직장 배치, 교육권, 건강권 등 북한주민의 인권의 향유나 행사를 무력화시키거나 손상을 주는 결과를 낳고 있기 때문에 일반논평에서 규정하고 있는 차별을 야기하는 인권침해의 핵심요인이라고 할 수 있다.

특히 성분은 구별, 배제, 제약, 선호의 특징을 갖는 차별을 낳게 된다. 우선 구별과 배제는 핵심엘리트 충원을 통해 그 차별적 특성이 나타나고 있다. 성분은 통제 엘리트로서 당간부, 군의 간부, 인민보안부, 국가안전보위부, 검찰, 판사 등 법기관의 관리에 충원되는 기본요건으로서 기타 계층은 원천적으로 배제되고 있다. 다만, 경제난으로 인해 금전의 기능이 강화되면서 행정관료와 기업소 관리인은 성분의 위력이 약화되고 부패 구조 등에 의한 뇌물로 충원이 가능해지고 있다. 그렇지만 당간부와 법기관에 충원되기 위해서는 성분이 나쁘면 원천적으로 봉쇄되는 상황은 여전히 확고하게 견지되고 있다. 경제난으로 토대의 영향력이 완화되고 있지만 당과 법기관의 충원과정에서 여전히 토대는 불변의 핵심 기준으로 작동하고 있다. 성분에 의한 핵심엘리트 충원의 독점은 엘리트의 특권과 연결되어 식량권, 교육권, 건강권, 직업선택의 자유, 승진 등의 분야에서 또 다른 차별을 초래하는 간접적 요인으로 작용하고 있다. 즉, 성분에 따른 핵심엘리트 독점이라는 차별적 행위는 차별적 목적이나 효과를 분명하게 갖고 있다.

성분이 초래하는 차별적 목적이나 효과에 대해서는 사회권규약위원회의 일반논평을 통해 구체적으로 살펴볼 수 있다. 사회권규약위원회는 일반논평을 통해 식량권, 건강권 등의 핵심 구성 요소로 가용성(availability), 접근성(accessibility, 차별, 물리적 접근성, 경제적 접근성), 질(quality)를 들고 있다. 사회권이라는 측면에서 볼 때 경제난으로 재원이 절대적으로 부족한 상황에서 가용성(availability)은 저하될 수밖에 없다. 가용성이 저하되는 상황에서도 북한당국은 핵심엘리트 중심으로 부족한 재원을 우선적으로 배분하게 된다. 이로 인해 일반주민들의 식량, 의료, 주거 등에 대한 접근력은 떨어질 수밖에 없다. 특히 핵심 엘리트들은 무상으로 식량과 의료 등에 접근할 수 있는 반면, 일반주민들은 자신들의 부담으로 접근해야 하므로 경제적 접근성(economic accessibility)은 상대적으로 열악해질 수밖에 없다. 특히 성분은 경제적인 여력이 없는 하층 주민들의 사회권과 핵심엘리트의 상대적 양극화 현상을 심화시키는 요인으로 작용하고 있다. 그리고 이러한 양극화 심화는 일반주민, 특히 취약계층의 사회권의 질을 저하시키는 연쇄 요인으로 작용하게 된다.

2. 성분과 사회권상의 차별

성분이 차별을 낳는 사회권에 대해서는 사회권 규약 제11조 1항에서 규정된 자기자신과 가정을 위한 적절한 생활수준을 누릴 권리를 중심으로 살펴보되, 제11조 2항 식량권, 제12조 건강권, 제13조 교육권을 중심으로 살펴보고자 한다. 먼저 식량은 중앙배급체계가 기형적으로 작동하는 상황에서 성분에 의해 핵심직위를 차지하는 핵심엘리트들은 여전히 배급의 혜택을 누리고 있다. 그리고 교육권이라는 측면에서도 대학입학에서 토대의 영향력은 완화되고 뇌물에 의한 대학입학이 증가하고 있지만 여전히 토대가 좋을 경우 평양의 종합대학입학은 우대하는 현상은 지속되고 있다.

건강권이라는 측면에서 토대는 차별를 심화시키는 연쇄적 결과를 낳는 간접적 요인으로 작용하게 된다. 첫째, 의약품 수혜 혜택의 차별이다. 경제난으로 약품이 절대적으로 부족한 상황에서 약품 공급과정에서 당간부, 법기관의 간부들은 혜택을 보게 된다. 병원에는 당간부, 법기관 간부 등을 위한 별도의 진료과인 간부과가 설치되어 있다. 그런데 절대적으로 의약품이 부족한 상황에서 병원에 배정된 약품은 병원 내 간부과에 우선적으로 배정된다. 대부분 일반환자들이 병원에 갈 경우 의사들은 처방전만 주고 장마당 등에서 개인적으로 약을 구입해서 치료받아야 한다. 반면, 간부들은 병원의 간부과에서 무료로 배정된 약을 투약받게 된다. 이와 같이 간부들은 무상으로 양질의 약을 투약받는 특혜를 받고 있다. 뿐만 아니라 핵심엘리트들은 자신들의 직위를 활용하여 약품을 필요로 하는 경우 약품공급관리소에 직접 전화를 걸쳐 해당약품을 요구하고 있다. 그러면 약품공급관리소 직원은 핵심엘리트에게 잘보이려고 약품을 주게 된다는 것이다. 둘째, 의료전달체계 활용과정에서 치료에 대한 질적 차별이다. 투약이라는 기준에서의 차별과 함께 치료 과정에서도 차별적 행위가 나타나고 있다. 간부들은 상대적으로 좋은 종합병원에서 무상으로 치료를 받을 수 있다. 일반주민들은 경제적 접근과 물리적 접근이라는 2가지 차원 모두 차별을 당하고 있으며 특히 경제적 접근력이 없는 경우 수술이 필요한 중환자가 적절하게 치료를 받지 못해 사망으로 이르기도 한다. 이와 같이 제대로 치료를 받지 못해 사망으로 이르는 극단적 차별적 결과도 초래되고 있다. 돈이 없는 하층 주민들은 그냥 몸으로 견디는 상황으로 내몰리고 있다. 또한 일시적 통증을 다스리기 위해 마약을 지나치게 남용하여 건강에 적신호가 되고 있다. 셋째, 주거 조건의 차별과 이에 따른 위생조건의 연쇄적 차별과 건강권 침해이다. 핵심엘리트들은 좋은 주택을 배정받아 깨끗한 식수를 사용할 수 있는 반면, 일반주민들은 열악한 주거환경과 위생환경이 건강권 양극화를 심화시키는 요인으로 작용하고 있다. 그런데 간부가 되기 위해서는 토대가 핵심 결정요인이라는 점에서 토대는 직위의 취득과 건강권이라는 2가지 중첩적으로 차별을 낳는 요인으로 작용하게 되는 것이다.

3. 성분과 자유권상의 차별

성분은 시민적·정치적 권리 차원에서 본질적으로 평등권을 직접적으로 침해하는 요인으로 작용하는 동시에 생명권, 법 앞에 평등할 권리, 신체의 자유, 피선거권 등에 대해서도 영향을 미치는 요인으로 작용하고 있다. 법 앞에 평등할 권리, 생명권과 관련하여 공개처형의 대상을 선정하는 과정에서도 성분이 좋을 경우 제외되고 힘없는 일반주민들이 시범적 처형의 대상으로 전락하고 있다. 이와 같이 성분은 생명권 차별 요인으로 작용하게 된다. 북한은 성분에 따라 범죄 형량까지도 달리하는 차별을 실시하고 있다. 최종 판결시에 같은 범죄를 저질렀다고 하더라도 범죄인의 배경이나 출신성분이 좋은 사람은 사형을 면하고 징역형이 선고되고 있다. 반면 고아 등 출신성분이나 배경이 나쁜 사람들은 별도의 고려 없이 대부분 사형을 선고하고 있다. 따라서 총살형을 계속 지켜보아 온 주민들은“같은 범죄라도 뒷배경이 있는가 없는가에 따라 최종 형벌의 수준이 달라진다. 정말 불공평하다”고 생각한다.  또는 “당국이 범죄자에 대한 처벌 시 출신성분에 따라 형량을 임의로 결정하여 집행한다”며 불만을 토로하고 있다. 또한 성분에 의한 입당 및 간부 승진은 피선거권(제66조)에도 영향을 미치게 된다. 북한에서 대의원 후보는 당에서 결정하게 되는데, 우리와 같이 본인의 자유 의사에 의해 입후보할 수 없다. 이 과정에서 당이 대의원 후보를 결정할 때 성분 문건 상 결함이 있는 사람을 선정하지 않게 되는 것이다.

4. 성분 및 부패와 차별의 심화

성분에 의한 핵심엘리트의 독점은 부패구조와 연관되면서 평등과 차별을 심화시키는 간접 요인으로 작용하고 있다. 현재 북한 내에는 부패가 만연해 있고 일상화되고 있다. 성분에 따라 당과 법기관의 주요 직책을 독점적으로 갖게된 핵심엘리트들은 직위를 활용하여 뇌물 수수, 횡령, 인사 개입 등을 통해 사적 이득을 취하고 있다. 이러한 사적 이득 취득 행위는 2가지 차원에서 성분이 북한주민의 인권을 침해하는 간접 요인으로 작용하게 된다. 첫째, 직위를 이용한 횡령 행위는 사회권에 충당되어야 할 재원의 가용성(availibility)을 떨어뜨려 식량권, 건강권 등 일반주민들의 권리를 저하시키는 요인으로 작용하게 된다. 둘째, 직위를 이용한 뇌물수수 행위는 접근성이라는 차원에서 일반주민들의 사회권의 차별을 초래하는 요인으로 작용하게 된다. 구체적으로 교육권 등의 권리에 영향을 미치게 된다. 예를 들어 실력이 미달하더라도 당, 인민위원회 교육국, 대학관계자에게 뇌물을 주고 입학하는 사례가 늘어나고 있다. 이러한 뇌물이라는 부패를 통한 대학입학은 기회균등과 비차별적 접근이라는 인권원칙에 위배되는 결과를 낳게 된다. 따라서 성분에 의한 특정 직책 독점은 부패와 연관되면서 가용성, 접근성이라는 2가지 기준에서 북한주민의 사회권을 저하시키는 간접적 요인으로 작용하고 있다.

성분은 단순한 평등권 침해를 넘어 다양한 권리를 연쇄적으로 침해하는 직·간접적 요인으로 작용한다는 점에서 일부 북한주민들은 성분 문건을 조작하려는 시도를 하고 있다. 물론 핵심 문건을 조작하기는 여전히 어렵지만 경미한 문건은 뇌물을 주고 문건을 조작하는 사례가 파악되고 있다. 북한주민들이 무언가를 하고자 할 때 미리 돈으로 손을 써서 성분문건 등을 정리해 놓는다. 약간의 결함은 돈을 주고 문건을 고칠 수 있다고 한다.

Ⅳ. 북한인권 실태에 대한 국제사회의 평가

1. 국제사회 북한인권 실태 평가

국제사회에서는 다양한 주체들이 자신들의 인권평가 척도를 활용하여 북한인권실태를 평가하여 오고 있다. 북한인권 상황이 지극히 열악하고 북한당국의 개선의지에 대해 부정적 인식이 확산되면서 유엔에서는 지속적으로 북한인권결의안을 채택하고 있다. 북한이 특정국가를 대상으로 하는 결의안 채택의 대상으로 지속적으로 선정되고 사실은 유엔의 회원국들이 북한인권 상황이 지극히 열악하다고 평가하는 반증이라고 할 수 있다. 유엔 인권이사회와 총회에서 채택되고 있는 북한인권결의안에서는 북한 내에서 시민·정치·경제·사회·문화적 권리가 조직적이고 광범위하며 심각하게 침해되고 있다고 끊임 없이 보고되고 있는 점에 대해 우려를 표명하고 있다.

또한 유엔 총회 북한인권결의안 표결 현황은 개별국가들이 북한인권 실태에 대한 인식을 평가할 수 있는 척도로서 고려될 수 있다. 최근 유엔 총회 북한인권결의안 채택 시 찬성국가가 증가하는 추세에 있다. 이는 북한인권 상황에 대해 부정적으로 평가하는 국가들이 확산되고 있다는 반증이라고 할 수 있다. 이러한 상황을 반영하여 유엔 총회와 인권이사회에서 무투표로 북한인권결의가 채택되고 있다. 다만, 금년도의 경우에는 반인도범죄와 국제형사재판소 회부, 현장사무소 설치 등의 내용이 새롭게 포함되면서 표결로 북한인권결의가 채택되었다.

개별국가와 국제인권NGO에서도 북한인권 실태를 평가하여 오고 있다. 미 국무부는 매년 각국인권보고서(Country Reports on Human Rights Practices)를 통해 각국의 인권실태를 기술하고 있다. 동 보고서의 서론에서 인권상황이 열악한 국가에 대해 간략하게 집중 조명하고 있는데, 2010년 보고서에서 동아시아·태평양지역의 경우 북한을 포함하여 캄보디아, 중국, 베트남의 인권상황을 별도 조망하고 있다. 여기에서 국무부는 북한의 인권상황은 암울하다(grim)고 평가하고 있다. 영국 외무성은 매년 인권과 민주주의(Human Rights and Democracy)라는 보고서를 발간하고 있다. 그 중 섹션7이 우려 국가들의 인권상황(Human Rights in Countries of Concern)이다.  외무성은 2010년 보고서에서 북한을 포함하여 26개국을 우려국가로 선정하고 있는데, 북한에 대해서는 인권이 존재하지 않는다(Human rights, as understood by the rest of the world, do not exist in D RK)고 총괄적으로 평가하고 있다.

미 국무부에서는 매년 국제종교자유보고서(International Religious Freedom Report)를 발간하고 있는데, 북한은 2001년부터 매년 종교자유 특별우려국(Country of Particular Concern)으로 지정되고 있다. 또한 연례인신매매실태보고서(Trafficking in Persons Report)를 발간하고 있는데, 인신매매 실태에 대해 TIER 1, TIER 2, TIER 2 Watch List, TIER로 분류하고 있다. 북한은 2003년부터 가장 최하위등급인 Tier 3으로 평가되고 있다.

국제엠네스티는 2011년 연례보고서(Annual Report 2011: The state of the world's human rights)의 국가별 인권실태 기술에서 북한의 인권상황에 대해 결사, 표현 및 이동의 자유에 대한 심각한 제약, 자의적 구금, 고문 및 기타 가혹행위를 포함하여 광범위한 인권침해(widespread violations of human rights)가 지속되고 있다고 평가하고 있다. 휴먼라이츠워치는 World Report 2012에서 북한의 인권상황에 대한 북한은 주민들의 기본권을 조직적으로 침해하고 있다고 평가하고 있다.

주요 국제인권NGO들이 분야별로 세계의 인권을 평가하고 있는데, 북한은 이들 분야에서 가장 최악의 인권상황으로 평가되고 있다. 먼저 프리덤하우스는 세계자유보고서(Freedom in the World Country Ratings)에서 세계 각국에 대해 자유국가군, 부분 자유 국가군, 자유가 없는 국가군으로 분류하고 시민적 자유와 정치적 권리에 대해 7등급으로 평가하고 있다. 북한에 대해 '자유가 없는 국가군'(not free)으로 분류하고 있으며, 시민적 자유와 정치적 권리는 모두 최하위 등급인 7등급으로 평가하고 있다. 그리고 국경없는기자회(Reporters Without Borders)는 언론의 자유에 대해 순위를 매기고 있다. 북한은 2006년까지 최하위를 기록하였으나 2007년 이후 북한은 Eritrea에 이어 최하위국으로 평가되고 있다.

Ⅴ. 유엔 북한 인권조사위원회와 북한인권

1. 조사위원회의 주요 조사결과

2013년 3월 제22차 유엔 인권이사회 결의에 근거하여 설립된 북한인권 조사위원회(Commission of Inquiry, 이하 조사위원회)가 활동결과를 토대로 2월 17일 최종 서면보고서를 공개하였다. 이번 조사위원회의 조사결과는 유엔인권레짐의 공식 판단이라는 점에서 핵심 국제기준으로서 권위를 갖게 될 것이다. 또한 향후 북한인권 개선을 위한 중요한 로드맵을 제공하고 있다.

조사위원회는 첫째, 북한 내 조직적이고 광범위하며 심각한 인권침해실태를 조사하였다. 둘째, 인권침해에 대한 추가적 조사와 문서화, 인권침해 피해자와 가해자 증언의 수집과 문서화, 책임(accountability)의 소재 등 세 가지 연관된 목적을 수행하였다.

이러한 임무를 수행하기 위해 조사위원회는 북한당국의 협조를 공식적으로 요청하였으나 북한당국의 거부로 인해 관련국가를 방문하여 간접적인 조사활동을 전개하였다. 조사위원회는 공청회(서울, 도쿄, 런던, 워싱턴), 비공개 인터뷰 등을 통하여 광범위한 조사활동을 전개하였고 법적 판단과 함께 북한, 관련 개별국가, 국제사회 등을 대상으로 북한인권 개선을 위한 다양한 권고를 제시하고 있다.

조사위원회는 유엔 북한인권특별보고관이 2013년 3월 유엔 인권이사회에 제출한 보고서에서 분류한 식량권 침해, 정치범수용소 관련 침해, 고문 및 비인도적 대우, 자의적 구금, 차별, 표현의 자유침해, 생명권 침해, 이동의 자유침해, 외국인 납치를 포함한 강제실종 등 9개 인권침해 유형을 중심으로 조사활동을 수행하였다. 최종 서면보고서에서 조사위원회는  사상 및 표현, 종교의 자유 침해, 차별(성분 제도의 문제), 이동 및 거주의 자유 침해, 식량권 침해 및 기타 생명권 관련 침해, 자의적 구금․고문․처형 및 정치범수용소,  타국민 납치 및 강제실종 등 6개 사안으로 재정리하여 침해사실을 기술하고 있다.

조사위원회는 광범위한 전문 조사결과를 토대로 북한당국에 의해 북한 내에서 조직적이고 광범위하며 심각한 인권침해가 이루어졌으며 현재도 이루어지고 있다는 판단을 내리고 있다. 특히 조사위원회는 북한주민의 식량권(right to food)에 특별한 관심을 두고 조사를 수행하였는데, 북한주민의 식량권이 침해되는 북한당국의 의무 불이행에 주목하고 있다. 또한 조사위원회는 북한 영토 내에서 벌어진 인권 침해뿐만 아니라 타국에서 벌어진 납치와 같이 북한 관할권 밖에서 벌어진 침해도 조사하였다.

이번 조사위원회 활동과 관련하여 초미의 관심은 북한 내에서 벌어지고 있는 인권침해 행위가 국제범죄인 ‘반인도범죄’(crimes against humanity)를 구성하는지 여부였다. 조사위원회는 보고서에서  수집한 증언 및 기타 정보에 근거하여 북한의 최고위층이 수립한 정책으로 인해 북한 내에서 ‘반인도범죄’가 저질러졌다고 판단하였다. 특히 가해자들에 대한 비처벌(impunity) 정책, 제도가 존속하고 있으며 가해자들의 행동양식이 전혀 변하지 않고 있기 때문에 북한 내에서 여전히 ‘반인도범죄’가 지속되고 있다는 사실을 강조하고 있다.

첫째, 정치범수용소 기타 수감시설 수감자, 탈북자, 기독교인 및 체제전복의 영향이 있는 기타 세력에 대해 가해지는 조직적이며 광범위한 공격이 로마규정 제7조 상의 반인도범죄에 해당한다는 것이다.

둘째, 무엇보다도 1990년대 굶주리는 북한주민들에 대한 북한의 정책이 반인도범죄를 구성한다고 판단하였다. 이러한 범죄는 북한의 정치체제를 유지할 목적으로 식량권을 위반하는 결정과 정책으로 인해 저질러졌으며, 그러한 결정이 기아를 악화시키고 많은 일반주민들의 사망을 야기한다는 것을 북한당국이 완전히 인지하였기 때문에 반인도범죄에 해당한다는 것이다. 구체적으로 절멸(extermination)과 살해(murder)에 해당된다고 규정하였다.

셋째, 북한을 위한 노동력과 기타 기술을 획득할 목적으로 조직적으로 이루어진 외국인 납치와 송환 거부가 반인도범죄를 구성한다고 판단하였다.

그리고 가해자를 특정하고 있지는 않지만 조선노동당 및 국방위원회, 최고지도자(Supreme Leader)의 통제를 받는 국가안전보위부, 인민보안부, 조선인민군, 검찰소, 사법부 및 조선노동당 등의 관료들이 주요 가해자들이라고 지적하고 있다.

2. 북한인권 개선을 위한 기본방향 제시

조사위원회는 북한인권 개선을 위해 기본방향을 제시하고 있다.

첫째, 무엇보다도 조사위원회는 북한 내 인권침해 행위가 반인도범죄를 구성한다고 규정하면서 유엔 안보리가 북한 상황을 국제형사재판소에 회부하거나 유엔이 임시 재판소(ad hoc tribunal)을 설립하도록 권고하고 있다.

둘째, 북한인권 상황을 개선하기 위해 국제사회가 적극적으로 나서야 하는 논거로서 보호책임(responsibility to protect: R2P)를 강조하고 있다. 조사위원회는 보고서에서 북한당국이 명백하게 주민을 보호할 책임을 이행하지 못하였기 때문에 국제사회는 ‘반인도범죄’로부터 북한주민들을 보호할 책임을 받아들여야 한다고 강조하고 있다. 그런데 보호책임은 대규모 인권침해 행위에 대해 개입이라는 권리를 강조하는 기존의 인도적 개입(humanitarian intervention)을 넘어 책임이라는 의무를 강조하는 진전된 국제사회의 대응방식이다. 보호책임은 ‘집단학살’, ‘전쟁범죄’, ‘인종청소’, ‘반인도범죄’ 등 4가지 국제범죄에 대해 해당국가가 관할권 내 주민에 대한 보호에 실패할 경우 국제공동체가 보호책임에 근거하여 유엔 헌장 제7장 상 조치를 포함, 안보리를 통해 집단적 대응이라는 보호책임을 이행하게 되는 것이다.

셋째, 이번 조사위원회 보고서에서 특징적인 부분은 과도적 정의(trnasitional justice)에 대한 검토 필요성을 제기하고 있다는 점이다. 과도적 정의에 대해서는 다양한 논의가 전개되고 있지만 권위주의나 전체주의 국가가 민주체제로 전환하거나 내전이나 분쟁이 종식되고 새로운 체제가 들어설 경우 과거 체제 또는 내전이나 분쟁 중에 발생한 대규모 인권침해를 어떻게 처리하여 항구적인 평화 및 화해·통합, 민주주의로 나갈 수 있을지에 대한 방안을 고민하기 위해 도입된 개념이다. 이러한 과도적 정의는 사법적 조치와 비사법적 조치를 포괄하는 개념으로 정립되어 가고 있다. 사법적 정의로서 형사처벌 이외에도 진실화해, 피해자 보상 구제, 제도 개혁(institution reform), 역사기억 등 다양한 비사법적 조치들도 포괄된다. 사법적 정의와 진실화해를 통한 사면이라는 조치 중 어느 것이 더 효율적인지에 대한 논쟁도 전개되고 있으며 어느 한 메커니즘보다는 전체적 접근(holistic approach)이 보다 효율적이라는 견해도 제시되고 있다.

넷째, 책임성에 대한 조치가 평화 및 남북한 화해를 위한 교류협력의 활성화와 결합되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 조사위원회는 “긴급한 책임 조치는 인권대화의 강화, 대면접촉을 통한 보다 많은 변화, 화해를 위한 남북간 의제와 결합되어야 한다”고 권고하고 있다. 이러한 판단에 따라 조사위원회는 처벌뿐만 아니라 인권대화와 북한과의 접촉, 남북간 교류․협력을 강조하고 있다. 구체적으로 친선 스포츠, 학술∙사업 교류, 청소년 교류교통․통신 연결 등 남북한 화해를 위해 남북대화를 활성화하도록 권고하고 있다. 특히 한국 전쟁의 당사자인 유엔과 관련국들이 고위급 정치 회담을 열도록 권고하고 있는 사실을 눈여겨 보아야 한다. 무엇보다도 고위급회담에서 모든 당사자들이 유엔 헌장의 원칙을 지키는 전쟁의 최종 평화적 해결(final peaceful settlement)을 고려하도록 강조하고 있다.

다섯째, 조사위원회가 책임성의 관점에서 가해자 처벌을 인권개선 방식의 하나로 권고하고 있지만 북한주민의 인권을 개선하기 위한 협력적 방안도 동시에 제시하고 있다. 먼저, 북한주민의 인권개선을 위해 인권분야 기술협력(technical cooperation)을 강조하고 있다.

Ⅴ. 대북인권 접근방향

1. 정책인프라 강화와 기본계획 수립·시행

조사위원회 권고를 효율적으로 대응하기 위해서는 정부의 북한인권정책 추진 정책인프라를 강화할 필요가 있다. 북한인권법이 제정되기 이전이더라도 입법의 뒷받침이 없이 정부 차원에서 북한인권 개선을 위한 정책인프라를 강화할 수 있는 조치는 가능하다. 무엇보다도 이러한 정책인프라 강화를 바탕으로 정부차원에서 북한인권 개선을 위한 기본계획을 수립하여 시행해나갈 필요가 있다.

첫째, 우리 정부 차원에서 조사위원회 권고사항을 뒷받침할 수 있는 정책추진방안이 담겨야 할 것이다. 둘째, 우리 정부가 직접 수행할 수 있는 정책, 민관이 협력해야 할 정책, 국제사회와 협력해야할 정책 등의 내용이 담길 수 있어야 한다. 셋째, 기본계획에는 부처별 북한인권 개선을 위한 정책역량 강화와 구체적 역할분담이 담길 수 있어야 한다. 특히 북한인권 개선을 위한 활동과 관련하여 유엔과 개별국가 등 국제사회의 역할과 목소리가 확대되고 있다는 점을 고려할 때 우리 정부 차원의 북한인권외교가 강화될 필요가 있다.

우리 정부 차원의 북한인권정책이 효율적으로 추진되기 위해서는 통일부가 주관하되 관련 부처 국장급으로 구성되는 ‘북한인권정책협의회’를 구성하여 운영할 필요가 있다. 그리고 실제 집행되는 과정에서 부처간 소통을 원활히 하기 위해 과장급으로 ‘실무협의회’를 구성하는 것도 고려할 수 있을 것이다. 또한 정부와 연구기관의 밀접한 협력 속에 ‘북한인권정책연구회’를 구성하여 운영하는 것도 검토할 수 있을 것이다.

2. 남북교류와 인권개선의 통합

남북관계를 정립해가는 과정에서 남북교류와 북한인권 개선을 구체적으로 연계할 수 있는 통합된 관점을 정립해나가야 한다. 인도주의 원칙 강화, 개발과 인권의 통합, 법치 지원 등 남북관계 개선과정에서 북한주민의 인권을 실질적으로 개선할 수 있는 구체적 전략들이 개발되어야 한다. 첫째, 경제교류·협력과정에서 북한인권 상황을 개선할 수 있도록 인권적 관점을 반영하여 접근해야 한다. 서독의 경우 대 동독 지원 시 인적‧통신교류의 확대, 내독 간 국경에서의 수속절차 완화, 환경, 문화협정 회담 재개 등의 조건을 동독에 요구하여 관철시켰다. 그리고 최근 기업 활동 과정에서 인권을 증진시키는 요소를 투입하는 것이 기업 활동에 유리한 환경을 조성한다는 인식이 정립되기 시작하고 있다. 유엔 보고서 □인권과 기업경영의 통합가이드□에서 보듯이 유엔을 중심으로 기업 활동 과정에서 인권을 개선할 수 있는 구체적 프로그램들이 개발되고 있다. 따라서 대북 경제협력을 추진하는 과정에서 우리 기업들이 국제사회에서 논의되는 인권개선 기업경영 프로그램을 반영하여 인권개념을 기업운영에 통합하도록 유도해나가야 한다.

둘째, 개발과 인권을 통합된 관점에서 접근해야 한다. 대북지원을 재개하되, 이전과 달리 국제규범을 적용하여 새롭게 틀을 짜야 한다. 대북 긴급구호 및 취약계층 지원에서 인도주의 원칙을 강화해야 한다. 특히 수요산정에 기반하여 대북지원 계획을 수립·집행하고 모니터링 시스템을 구축해나가야 한다. 이 과정에서 인도적 지원과 더불어 북한의 역량을 구축하기 위한 개발협력이 본격적으로 논의될 것이다. 향후 개발협력 추진과정에서 북한주민의 참여 확대, 성차별 시정 등 인권 상황 개선을 위한 구체적 조치를 반영해나가야 한다.  이와 관련하여 국제사회에서 활발하게 논의되고 있으며 개발협력에 적용과정에 있는 권리에 기반한 접근(rights-based approach)을 북한의 실정에 맞게 점진적으로 반영해나가도록 한다. 대북개발기구들은 인권이라는 용어를 명백하게 명시하지 않더라도 개발의 과정에서 소외되는 계층의 임파워먼트를 강화하기 위한 정책을 추진해야 한다. 이를 통해 인간의 존엄을 실현하고자 노력하여야 한다.  또한 환경, 여성, 아동, 보건의료 등 특정 사안의 개선을 지원하는 과정에서 북한주민의 인권 상황을 개선시킬 수 있는 방안을 모색해야 한다.

3. 북한의 법치 지원

앞으로 남북관계를 재정립하는 과정에서 북한에 대한 법치 지원을 확대할 수 있는 구체적 전략을 수립해야 한다. 북한의 법치 지원은 2가지 차원에서 추진될 필요가 있다. 첫째, 국제인권규범에 부합하도록 북한당국으로 하여금 지속적으로 국내법률을 제·개정하도록 요구해나가야 할 것이다. 둘째, 북한당국으로 하여금 자신이 제정한 국내법을 준수하도록 촉구해나가야 한다. 이와 같이 법치지원 관점에서 남북 간 협력방안을 수립하고 법치지원을 인권분야 기술협력의 핵심과제로 설정하도록 해야 한다. 중국의 사례에서 보듯이 개혁‧개방 과정에서 계약에 의한 사회활동이 확산되어 갈 것이다. 앞으로 남북교류 심화과정에서 계약제의 확산 등 비정치적 분야에서 법제 정비의 필요성이 확산될 것으로 예상된다. 따라서 우선적으로 비정치분야에서 법치를 지원할 수 있는 프로그램을 개발해야 한다. 그리고 법률 정비를 지원하는 동시에 사법기관 종사자들이 법 집행과정에서 주요한 인권원칙들을 숙지하고 이를 적절하게 시행할 수 있도록 인권교육 프로그램을 지원해나가도록 해야 한다. 또한 법치 체계 구축 및 사법기관의 인력교육을 위해 필요한 재정적 지원을 제공해야 한다. 아울러 유엔 인권최고대표사무소 등 국제사회와 협력하여 북한의 법치를 지원할 수 있는 협력 시스템을 구축해나가야 한다.

4. 책임성(accontability)에 대한 대응방안

조사위원회는 북한 내 대규모 인권침해가 ‘반인도범죄’에 해당된다고 명시적으로 판단하였다. 그리고 이러한 반인도범죄가 현재도 지속적으로 이루어진다는 점을 강조하였다. 무엇보다도 북한에서 저질러지고 있고 반인도범죄에 대해 국제공동체와 유엔을 대상으로 구체적 대응방안도 제시하고 있다.

이러한 반인도범죄에 대한 처리를 포함하여 책임성(accountability)에 대해서는 3가지 측면에서 접근할 수 있을 것이다.

첫째, 반인도범죄를 저지른 가해자의 처리문제이다. 조사위원회는 유엔 안전보장이사회로 하여금 국제형사재판소에 회부하도록 권고하고 있는데, 유엔 안전보장이사회 상임이사국인 중국의 찬성을 이끌어내기 어렵다는 점에서 단기적으로 실현가능성은 높지 않다. 그리고 유엔으로 하여금 임시(ad hoc) 국제재판소의 설립도 제안하고 있는데, ICC에서와 같은 시간적 제약이 없다는 장점은 있으나 새로 설립하기 위해서는 상당한 시간과 별도의 노력이 필요하며 안보리의 결의가 필요하다. 캄보디아의 경우와 같이 유엔 총회에서 관련 재판소를 설립하는 경우도 있으나 이는 기본적으로 관련국 정부의 동의가 확보된 경우이며 관련국의 동의가 필요없는 강제조치로서의 국제재판소 설립은 안보리가 핵심 역할을 수행하게 된다.

실제로 국제형사재판소를 통한 처벌의 실현 가능성은 낮다고 하더라도 북한 내 가해자 그룹들에게는 상당한 정치적 압박으로 작용하게 될 것이다. 따라서 북한 내 반인도범죄의 책임성 문제에 대한 국제여론을 지속적으로 조성해나가야 할 것이다. 무엇보다도 이를 뒷받침하기 위해 북한 내 반인도범죄를 구성하는 사례를 지속적으로 축적해나가야 할 것이다. 특히 북한 내부에서 조직적이고 광범위하며 심각한 인권침해 실태를 보다 전문적으로 조사하여 축적할 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 현재 정부부처와 통일연구원에서 분산 수행되고 있는 실태조사와 관련하여 협력체계를 강화해나갈 필요가 있다. 최소한 국내에 입국하는 탈북자에 대한 인권 전수조사가 실시될 수 있어야 한다. 조사위원회에서 데이터베이스 구조의 형성을 권고하고 있다는 점에서 유엔과의 협력방안도 검토될 필요가 있다.

둘째, 조사위원회에서 북한에 대한 권고의 하나로서 ‘과도적 정의’(Transitional Justice)를 제시하고 있다. 책임성 문제를 이행하는 방안의 하나로 과도적 정의를 어떻게 북한인권 문제에 적용할 수 있을지 방안을 모색할 필요가 있다. 현재 북한의 사법제도 상으로 북한당국이 이러한 과도적 정의를 수용하지는 않을 것이다. 그렇지만 과도적 정의는 북한의 내부 정치 및 사법개혁을 통해 상황의 변화가 진행된다면 가능성이 높아질 것이다. 따라서 통일이전 이러한 변화가 가능하도록 개혁·개방으로 유도하며 법치지원 등 기술협력을 강화해나가야 한다.

그런데 통일 이전까지도 이러한 수준의 변화가 수반되지 않는다면 통일 이후 사회통합방안 차원에서 과도적 정의를 구체적으로 실현할 수 있는 방안들을 검토할 필요가 있다. 과거 동서독 통일 후 ‘불법청산’이라는 방식으로 추진된 바 있다. 그런데 남아공의 진실화해위원회 사례에서 보듯이 처벌뿐만 아니라 화해와 통합 차원에서 다양한 메커니즘이 적용되고 있는 바, 과도적 정의에 대한 국제사회의 전반적인 논의를 검토하여 한반도 상황에 부합하는 과도적 정의 실현방안을 수립해나갈 필요가 있다.

셋째, 조사위원회는 책임성을 통한 북한인권 개선의 효과가 극대화되기 위해서는 평화와 교류·협력의 활성화 필요성도 동시에 제시하고 있다. 따라서 책임성을 구현하는 조치와 평화와 교류․협력을 포괄적으로 접근하여 실질적으로 인권을 개선할 수 있는 전략적 방안을 모색할 필요가 있다. 북한인권 개선 요구가 평화와 교류․협력에 미칠 부정적 영향을 미칠 것을 우려하여 북한인권에 소극적으로 접근해서는 안될 것이다. 그렇지만 책임성을 포함하여 북한인권 개선과 평화와 교류․협력이 선순환적 효과를 가져올 수 있는 전략적 연계전략을 수립해나가야 할 것이다. 조사위원회가 제안한 대부분의 권고는 현재의 북한의 정치․사법제도와 폐쇄성을 고려할 때 실현가능성은 낮다는 점에서 교류․협력의 확대를 통하여 북한을 국제사회의 일원으로 나오도록 하는 것이 중요하다. 또한 평정착과 인권개선을 연계하는 구체적 전략도 모색해나가야 한다.

조사위원회는 헬싱키 프로세스를 원용한 인권개선 방안의 모색도 권고하고 있다. 잘 알려져 있듯이 1975년 헬싱키 최종의정서(Final Act)는 3개의 바스켓으로 구성되어 있는데, 바스켓3는 인적접촉(human contact)과 정보(information) 등으로 구성된 ‘기타 인도주의 협력’이다. 실제로 헬싱키 최종의정서 채택 이후 동서독 사이에 이산가족 재결합 등 인적 교류가 확대되었다. 앞으로 동북아판 헬싱키 프로세스를 추진하고 인적교류와 정보유통을 활성화할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

5. 식량권, 제재 및 대북지원 추진 방향

조사위원회는 9개 침해유형을 중심으로 조사를 실시하고 조사결과에 따라 권고사항을 제시하고 있다는 점에서 자유권이 중심이 되고 있다. 그렇지만 조사위원회는 식량권을 핵심 침해로 규정하고 조사를 실시하였으며 무엇보다도 주목해야 할 점은 식량권 침해를 반인도범죄 관점에서 접근하고 있다는 사실이다. 식량권의 경우 북한당국이 실현(fulfil)의 의무를 이행하지 않을 뿐만 아니라 최고위층의 정책결정으로 인해 식량권 침해가 이루어지고 있다는 점을 분명하게 밝히고 있는 것이다.

따라서 향후 우리가 대북지원이 필요하다는 국민적 공감대가 형성되어 대북지원, 특히 대북식량지원을 추진하는 과정에서 북한당국의 정책실패로 인한 식량권 침해 문제를 고려해서 지원전략을 수립해야 할 것이다. 이와 관련하여 대북지원을 제공하고 협의하는 과정에서 북한당국의 실현의무와 관련한 부분에 대한 전향적 태도 변화를 이끌어내도록 지속적으로 노력해야 할 것이다. 특히 조사위원회의 권고를 수용하여 지원계획을 수립하고 대북협상을 추진해야 할 것이다.

첫째, 수요조사를 통해 우리가 지원해야 할 취약지역과 취약계층을 분명하게 파악하는 작업이 필요하다.

둘째, 실제로 대북지원이 분배되는 과정에서 국제원칙과 기준이 수용될 수 있도록 지속적으로 노력해나가야 한다.

셋째, 평양중심적 지원에서 지역으로 지원이 확대되어야 하며 협상과정에서 이러한 문제가 해소될 수 있도록 보다 강한 협상력을 발휘해야 할 것이다.

그렇지만 북한당국의 의무 이행을 촉구하고 보호책임을 논거로 개입하고 제재를 가하는 과정에서 주민들에게 피해가 가지 않도록 주의해야 한다. 조사위원회는 북한 경제 전반이나 북한주민 전체를 대상으로 하는 제재를 지지하지 않고 고위층을 겨냥한 제재(targeted sanctions)를 강조하였다. 대북지원을 추진할 때 주민과 정권을 분리하여 접근해야 한다는 견해도 제기되고 있으나 북한의 체제상 정권을 경유하지 않고 지원을 할 수 없다는 현실적이고 구조적 한계를 고려하여 지원전략을 수립하여야 한다. 또한 조사위원회가 횡령에 대한 처벌을 언급하고 있듯이 지원전략을 수립할 때 북한 내 부패구조로 인하여 실제로 지원대상에게 돌아갈 지원의 양도 축소될 가능성이 있는 현실도 고려하여 지원전략을 수립하여야 한다.

6. 인권에 대한 통합적 접근과 취약계층에 대한 인도적 지원

조사위원회는 부여된 임무에 따라 책임성 규명을 위해 자유권을 중심으로 인권침해 실태를 조사하였다. 그렇지만 권고부분에서 북한 주민들이 차별 없이 식량 및 기타 경제적∙사회적 권리를 누릴 수 있도록 보장해야하며, 여성과 취약계층, 특히 고아∙노인∙장애인의 인권에 특별히 관심을 쏟아야 한다는 점을 강조하고 있다.

1993년 ‘비엔나 선언 및 행동계획’에서 인권의 보편성, 불가분리성, 상호의존성, 상호연관성을 강조하고 있는 데서 보듯이 유엔을 중심으로 국제사회에서는 인권을 통합된 시각에서 접근해야 한다는 원칙이 자리잡아 가고 있다. 따라서 국제사회의 주요 흐름에 맞추어 통합된 시각에서 북한인권 문제에 접근할 필요가 있다.

특히 조사위원회의 권고대로 여성, 고아, 노인, 장애인 등 취약계층에 대한 인도적 지원은 확대하는 것을 검토할 필요가 있다. 우리 정부도 국정과제와 통일부 업무보고, 대통령의 언급 등을 통해 정치적 상황과 무관하게 영유아 등 취약계층에 대한 인도적 지원을 실시하겠다는 점을 지속적으로 천명하여 왔다. 최근 북한이 국제장애인올림픽위원회 회원국이 되고 장애인권리협약에 서명(2013년 7월 3일)하는 등 장애인에 대해 전향적 태도를 취하고 있다는 점에서 장애인에 대한 지원을 확대해나가는 것을 적극 고려하여야 할 것이다. 이산가족 상봉과 조사위원회 권고를 계기로 취약계층에 대한 인도적 지원의 구체적 구상을 제시하는 것도 검토할 수 있을 것이다.