6기 통일아카데미 2강

꼬여있는 남북관계 해법은 무엇인가?

고경빈

(前 통일부 정책홍보본부장, 서울사이버대학 대우교수)

목    차

1. 남북관계, 어디서부터 어떻게 꼬이게 되었나?

2. 남북관계 해법은 있는가? 운명에 맡길까?

3. 남북관계 돌파구 어떻게 마련할까?

1. 남북관계, 어디서부터 어떻게 꼬이게 되었나?

흔히들 남북관계가 꼬여 있다고 하는데 이것은 어제 오늘의 이야기가 아니다. 이명박 정부 출범 이후에 경색국면이 조금 부각되었을 뿐, 남북관계가 꼬인 기원은 분단과 전쟁 그리고 그 훨씬 이전의 일제에 의한 국권침탈까지 올라가야 제대로 계산이 된다.

국권침탈에 의한 식민 지배를 우리가 주체성을 가지고 극복하지 못하고 강대국의 손에 어설프게 처리되었기 때문에 남북관계의 갈등이 잉태되었다는 것은 주지의 사실이다. 국제정세에 밝은 지도층들이 민족전체의 입장이 아니라 자신들의 국내 정치적 기반을 강화하기 위해 복잡한 국제정세에 편승한 후과이다. 국제정세가 미소간의 진영대결로 재편될 때, 단합되지 못한 국내지도자들이 각기 자기의 후견 진영에 기대어 줄을 서는 바람에 분단이 공식화되었고, 공산당 내부의 권력다툼이 남북간 내전을 유발하고 그것이 국제전으로 비화하고는 끝내 승부를 내지 못하는 바람에 분단이 고착되었다. 특히 6.25 전쟁으로 인한 민족내부의 적대감, 증오심, 복수심과 함께 동족상잔의 무서운 기억이 재현되는 것을 두려워하는 마음이 복합적으로 작용하여 남북관계를 한없이 꼬이게 만들고 있다. 이것이 근본적인 배경이고 현실이며 우리에게 주어진 외면할 수 없는 여건이다.

분단이 공식화하고 고착되는 과정에는 공산당의 책임이 크다. 미군과 소련군의 점령정책의 차이도 빌미를 주었다. 미군은 직접지배 방식으로 군정청을 설립하고 여운형의 인민공화국이나 김구의 임시정부를 인정하지 않았다. 그 바람에 남한에서는 정치지도자들이 개인적 차원에서 미군정청을 상대해야 했다. 그러나 소련군은 간접지배 방식에 의해 군정청을 세우지 않고, 당시 건국준비위원회를 이용하여 공산당 중심의 인민위원회로 재편하는 것을 도우면서 이를 사실상 행정기구로 활용하였다. 이로써 대한민국 정부수립 2년전부터 북한에는 사실상 정부가 작동하고 있었다. 또 분단을 고착화한 6.25가 발발하는 계기로 남로당에 광범한 기반을 가진 박헌영의 월북으로 인해 공산당내 입지에 위기를 느낀 김일성이 당내 통일 잇슈를 선점하기 위해 전쟁을 구상했다는 견해가 설득력이 있어 보인다.

전쟁의 결과로 전쟁지도자들의 정치적 입지가 강화되는 사례가 많다. 김일성은 전쟁을 통해 박헌영을 간첩으로 몰아 처형하고 김두봉 등 다른 당파를 모두 숙청할 수 있었다. 남한에서는 작전지휘권을 맥아더에게 이양한 이승만 대신에 전쟁 통에 힘을 키운 군부와 엘리트 장교들이 후일 권력을 잡는 기반이 마련된다

남북관계는 현실적으로 대립과 갈등의 관계가 바탕이며 상호배타적이다. 법적으로는 전쟁이 종료되지 않은 상태다. 궁극적으로 대립과 갈등을 해소하고 화해와 협력의 방향으로 남북관계가 발전되어야 하지만 이것은 장기적 방향성의 문제이지 5년 임기를 가진 행정부가 현실적으로 달성할 수 있는 목표가 되기는 어렵다. 남북관계에 있어 갈등의 존재는 어쩌면 당연한 것이다. 따라서 갈등이 있느냐 없느냐가 문제가 아니라, 갈등이 나타났을 때 이를 원만하게 처리하는 메커니즘이 상호간에 존재하느냐의 여부가 더 중요하다.

유럽통합의 경험에서 보면 갈등의 존재가 통합(Integration)의 장애요인이기보다는 오히려 갈등처리 기재의 필요를 제기하고 이 기재를 중심으로 통합노력이 강화된다는 관찰이 있다. 이러한 입장은 신기능주의 이론으로 뒷받침되는데, 상대적으로 갈등요인이 없는 공감대의 기능적 통합을 우선해야 한다는 기능주의 이론과 대비된다.

우리의 경우 남북 갈등의 근본 원형은 상대방의 존재 그 자체이므로 신기능주의 접근에 근원적인 한계가 있다. 상호간 공존할 수 있다는 의지와 여건이 확인되는 범위와 조건에서 갈등 관리가 가능할 것이다.

남북간 근본 갈등은 각자의 생존위기, 특히 국제정세 격변기의 생존위기와 관련 있다. 서로 공존에 합의하고 이것을 신뢰할 수 있다면 여타 갈등은 관리 가능한 수준에서 다루어 나갈 수 있을 것이다. 그러나 남북은 7.4공동성명, 남북기본합의서, 6.15공동선언 등 공존합의를 수차례 했음에도 불구하고 긴장이 재발되는 일을 되풀이 하고 있다. 이러한 합의에도 불구하고 불신은 뿌리 깊다. 각자의 생존에 가장 큰 위협은 상대방의 존재 자체가 되는 상황에서 되풀이 되어온 일이다.

그간의 남북합의들이 서로 공존하자고 하면서 통일을 지향하자고 하는 즉, 공존합의(현상유지)와 함께 통일에의 당위성(현상변경의 불가피성)에도 함께 합의함으로써 공존합의 자체가 논리적 모순에 빠진다는 측면도 있다.

상당기간 경제난 등으로 체제유지에 문제가 생긴 북한으로서는 개혁과 개방이 절실한 상황이지만 개방하는 순간 바로 붕괴하는 사태를 맞게 될 가능성이 크다고 보는 사람이 많다. 개혁이라는 어렵고 고통스러운 과정 대신에 남한이라는 성공한 대안이 이미 존재하기 때문이다. 만약 북한이 동남아시아 어디쯤엔가 남한과 떨어져 존재한다면 벌써 개혁과 개방에 나섰을 수도 있다. 북한에게는 남한의 존재 자체가 가장 큰 위협이다. 북한이 핵을 개발하는 것은 미국으로부터의 안보위협에 대항하여 자신을 보호하기 위한 것이라기보다 한국으로부터의 안보위협에 대항하기 위한 것으로 보는 것이 현실적일 것이다. 어떻게 하든 미국의 관심을 끌어내서 대미협상을 통해 미국으로 하여금 한국이 북한을 공격하거나 흡수하지 않도록 보장해 달라는 것이 그 본질이다.

또한 남한도 국가보안법이 불필요했을 것이고 선진국들처럼 공산당을 자신 있게 합법화 할 수 있었을지 모른다.

2. 남북관계, 해법은 있나? 운명에 맡길까?

절박해진 북한의 생존위기는 국제적 냉전구조가 해체된 이후에 형성된 것이고, 그 전에는 오히려 남한의 생존위기가 상대적으로 절박했던 시기가 있었다. 당시의 남한 상황과 이에 대한 대응을 다시 살펴보는 것은 현재 북한이 체감하는 위기상황과 그에 대한 북한의 대응 방향을 상당부분 역지사지로 이해하도록 해 준다.

한국전쟁이후 상당기간 북한은 우리에게 공포였다. 압도적인 군사력과 경제력 등 총체적 국력에서 북한에 비해 열세였던 남한은 수세적 입장에서 대북정책을 추진할 수밖에 없었고 그 중심은 안보가 되었다. 더구나 군사정권의 취약한 민주적 정통성은 북한의 대남전략가들에게 심리전의 좋은 토양을 제공했다. 인도지나반도 국가들의 연이은 공산화를 본 따서 비정규전에 의한 남한정부 전복을 시도할 가능성도 제기되었다. 남한은 한미동맹을 기반으로  국방을 강화하여 위협에 대처해 나갈 수밖에 없었는데 한때 닉슨독트린이후 주한미군의 감축이 추진되었을 때는 자주국방의 일환으로 핵개발을 추진하기도 했었다. 이런 위기에서 남북한은 “7.4 공동성명”에 합의하지만 남한은 이것을 현상유지에 활용하려는 반면, 북한은 이를 통해 상황변화를 기도하려는 동상이몽 속에서 합의 이행에는 실패하고 만다.

20년 후인 90년대 초 남북한은 상대적 여건이 역전되어 다시 만나 “기본합의서“와 ”비핵화공동선언“에 합의한다. 동구공산주의의 연쇄붕괴 등 국제정세의 변화 속에서 현상유지를 원한 북한과 상황변화를 추구한 남한의 동상이몽으로 이번 합의도 이행되지 못 한다. 결국 한쪽이 위기를 겪고 있을 때 상대에 의한 상황변화 추구는 바로 공존합의를 의심하게 만든 것이다. 당시에는 공존에 합의를 했더라도 신뢰할 수 없으면 서로 대화 없이 관계를 끊고 지내도 그만이었다. 서로 단절된 채 냉전적 관계로라도 공존할 수 있었기 때문이다.

그러나 지금은 상황이 다르다. 경제난을 오래 겪으면서 북한의 상황유지를 위한 지구력이 소진되어 가기 때문에 우리의 적극적 상황변화 노력이 없더라도 상황변화가 가능할 수 있다는 것이다. 특히 이럴 때 우리가 상황에 개입할 끈이 없다면 북한뿐 아니라 우리에게도 심각한 위기가 올 수 있다. 북한이 맘에 안 들면 상대 안하면 그뿐이다 라는 식의 태도는 무책임하고 위험한 생각이다. 한반도의 준비되지 않고 통제되지 않은 상황변화가 가져올 대혼란과 이에 수반될 폭력적 상황은 우리에게는 전쟁을 제외하고 가장 큰 악몽이 될 것이다. 과거처럼 서로 담을 쌓고 냉전적으로 지내더라도 공존할 수 있다고 기대하기 어렵다.

한동안 북한체제의 지구력과 관련하여 조만간 붕괴할 것이라는 관점과 상당기간 지속될 것이라는 관점을 가진 전문가와 관료들 사이에 대안을 달리하면서 논쟁을 한 적이 있었다. 둘 다 근거가 있으며 현 시점에서 맞고 틀리다고 따지는 것은 큰 의미가 없다. 시간이 지나면 다 밝혀 질 문제이다. 다만 정책을 수립하는 입장에서는 최악의 상황에 대비하면서 최선의 상황을 추구해야 한다는 점이 중요하다. 우리에게는 통일 후에 북한이 어떻게 될 것인가도 중요하지만 통일이 우리에게 어떤 영향을 줄 것인가에 대비하는 것이 더 중요하기 때문이다.

북한의 체제는 그 지구력이 소진되어 가고 있으며 특히 최근에 그 상황이 더욱 악화되고 있는 것으로 보인다. 북한은 핵, 미사일 등 모든 생존카드를 다 쏟아 놓으면서 거의 도박하는 기분으로 상황을 전개해 가고 있는 바, 경제난에 후계문제까지 안고 있어 한국전쟁 이래 최대의 불안정한 상황에 처한 것 같다.

더구나 북한은 핵을 가지고 있다고 선언했다. 우리에게 가장 최악의 시나리오는 북한 핵문제가 풀리지 않은 상황에서 북한에 개입할 끈이 없는 채 한반도에 근본적 상황변화를 맞는 일이다. 우리의 입장에서는 어떠한 상황에서도 북한의 붕괴에 대비하되 가급적 남한에의 부정적 영향을 통제할 수 있도록 대비해야 한다. 그러면서 가능한대로 북한의 연착륙을 돕고 여건을 만들어 주는 것이 우리 국익에 부합한다고 본다. 북한문제에의 적극적인 개입(Engagement)을 강화해야 하며 현실 정책으로서는 북한 체제가 상당기간 지속한다는 관점에서 정책을 추진해야 한다.

북한문제에 선의건 악의건 방관하거나 더구나 붕괴를 유도하는 것은 우리의 희생과 부담을 너무 크게 할 우려가 있다. 이것은 북한을 보는 관점의 다양함과는 다른 차원에서 현실정책의 준비성 (Readiness or Preparedness)문제이다.

남북한의 국력이 역전되고 국제정세와 주변상황이 우리에게 크게 유리해 진 것은 분명 사실이지만 그렇다고 우리가 매우 편안한 입장에서 여유를 가지고 북한 문제를 다룰 수 있는 상황은 아니다. 북한이 너무 취약해져 있기 때문이다. 북한이 강해서 우리에게 위협(Threat)이 된다기보다 오히려 너무 취약하기 때문에 우리에게 위험(Danger)이 되고 있는 상황이다. 똑같은 위기의식을 가지고 대응해야 한다. 시간은 우리 편이라는 관점도 있지만, 북한체제의 지구력은 시간이 가면서 소진되고 있는 만큼 그날을 대비해야 하는 우리에게도 시간은 소진되고 있다고 보아야 한다.

만약 북한이 붕괴될 때 남한은 어떤 영향을 받을 것인가? 아마 남한도 한국전쟁 이래 최대의 위기상황에 놓일 것이다. IMF 사태의 몇 배에 해당하는 충격을 우리 경제에 줄 것이고 북한 난민 통제에 사회경제가 큰 혼란에 빠질 것이며 외교적으로 중국, 미국 및 일본 등과도 동북아 질서 재편 문제로 상당한 갈등을 빚기도 할 것이다.

남북관계의 큰 흐름은 정해져 있는 것 같다. 우리는 더 이상 북한과 경쟁하거나 씨름하는 단계에 매달려 있을 수는 없다. 한반도의 미래를 책임 있게 준비해 나간다는 자세로 북한문제에 적극 개입해야 한다. ”미래가 불확실한 북한과 무엇을 같이 한단 말인가?“가 아니라 북한의 미래가 불확실하기 때문에 우리가 책임지겠는 자세로 임해야 한다. 통일을 준비하는 것은 북한을 어찌해보겠다 하기 이전에 우리의 미래에 대비하는 문제이기 때문이다.

3. 남북관계의 돌파구 어떻게 마련할까?

우리의 노력이 집중되어야 할 당면 과제로 핵문제 해결, 남북관계 발전, 국민적 공감대 확충의 세 가지를 들 수 있겠다.

첫째, 한반도의 구조적 변화가 닥치기 전에 국제사회와 함께 북핵문제를 풀어야 한다. 핵문제는 현시점에서 가장 중요한 과제다. 시급히 해결해야 한다. 그리고 해결할 수 있다고 전제하기 때문에 우리를 비롯한 주변국들이 핵문제에 정책의 우선순위를 두고 있다고 생각한다. 그러나 핵문제는 북한체제가 존재하는 기반이 되어버렸기 때문에 북한이 붕괴하지 않는 한 해결할 수 없다고 보는 사람도 있다. 두 주장 다 근거가 있다. 두고 볼일이다. 핵문제가 가지고 있는 어두운 문제점들에 더하여 우리 입장에서 하나 더 문제점을 추가한다면 그것은 한반도 문제의 국제화를 고착시킨 일이다. 핵문제와 연결되어버린 한반도 평화체제의 문제 나아가서는 장차 한반도의 구조변화 즉 통일문제 논의조차 앞으로 열강의 개입 구실을 마련해 준 측면이 있다고 생각한다.

둘째는 남북교류협력의 접촉면을 가능한 넓고 깊게 유지하여 유사시에 우리가 개입하여 통제할 수 있는 토대를 마련해야 한다는 과제이다. 우리의 정책당국자들은 최악의 상황을 염두에 두고 최선의 상황을 조성해 나가는 노력을 기울여야 한다. 우리에게 최악의 상황은 핵문제가 해결되지 않는 상황에서 북한이 붕괴되는 또는 한반도에 통제할 수 없는 상황이 조성되는 것이다. 어쩔 것인가? 한편 핵문제가 조기에 해결된다 하더라도 주변국들은 그것으로의 문제가 해결되었다고 생각할지 모르지만 우리에게는 여전히 분단을 극복하는 문제가 남아있게 된다. 우리에게 핵문제를 푸는 일과 통일을 준비하는 일, 즉 북한에 적극적으로 개입하는 일에는 순서가 없다고 본다. 둘 다 가능한 대로 진도를 나가야 하는 것이 우리 이해에 부합한다고 본다.

이러한 의미에서 유엔안보리의 새로운 대북제재에 우리도 적극 동참해야 하지만 가능한 범위에서 개성공단 등 남북간 개입의 최소한의 끈은 유지하도록 했으면 한다

셋째는 대북정책에 있어 초당적인 일관성을 유지하고 국민적 공감대를 튼튼히 하는 것이다. 남북한 당국의 의지가 아무리 강하다 하더라도 그 합의사항이 국내정치에 논쟁거리가 된다거나 국내정치적으로 지지를 받지 못한다면 오히려 아무런 합의가 없었던 것이 더 나았을 수 있었을 것이다. 그리고 대북정책이 궁극적으로 통일을 준비하는 노력과 연결되어야 할 사안이라면 대북정책의 그 절반은 국민적 합의와 참여와 지지를 확보하는 노력에 쏟아져야 할 것이다. 문제는 그러한 노력이 집권당의 선전으로 받아들여져 또다시 국내정치적으로 해석되고 오히려 남남갈등을 초래하게 될 우려가 있다는 점이다.

남북관계의 과제를 풀어나가는 정부의 노력은 국민적 공감대에 기초를 두어야 한다. 그런데 지금 국민들 사이에 대북문제는 이념적 성향의 구분지표라도 되는 것처럼 진보와 보수의 잣대로 확연하게 갈라서서 정부의 정책추진을 위한 국민적 공감대 형성을 어렵게 하고 있다. 국민적 공감대가 형성될 때까지 아무것도 하지 않을 수 있는 상황도 아니다. 북한과 한반도 상황은 매우 유동적이고 심상치 않은 상황으로 빠르게 전개되고 있으며 미래상황에 대비해 시급히 해야 할 일들이 무척이나 많다.

국민적 공감대라는 것의 의미를 국민 각자의 사상과 관점과 생각의 자유라는 차원에 본다면 진보의 관점이든 보수의 관점이든 그것은 자유민주주의체제에서 생각과 사상의 자유에 속한 문제로 옳고 그른 문제가 아니다. 특히 남북한 문제라는 2중성을 가지고 있는 문제에 있어서 서로 상충되는 주장들도 각자 다 근거가 있게 마련이다. 북한을 적대시하는 주장도 근거가 있고, 북한과 협력하자는 주장도 근거가 있다. 또한 통일문제에 민족적 관점을 강조하는 의견도 국제적 측면을 강조하는 의견도 다 일리가 있다. 더 나아가 엄밀한 의미에서 이런 문제에 국민들이 생각이 다 같을 이유도 필요도 없다.

모든 정책은 국민적 합의에 바탕을 두어야 하지만 국민의 모든 관점을 하나로 통일하는 것은 불가능하고 필요도 없다고 본다. 다만 최소한 정부는 국민의 관점들 여하와 관계없이 최악의 상황에 대비해야 한다는 것이 국민적 합의에 포함되어 있으면 된다고 본다. 최악의 상황이 올 것인지 안 올 것인지에 대해 국민 각자가 다 근거를 가지고 관점을 형성하겠지만, 이에 대한 국민적 합의 여하에도 불구하고 상정 가능한 최악의 상황에 대비해야 하는 것은 정부의 당연한 책무와 기능이라고 본다. 통일문제는 중요한 안보문제이다. 북한 정권에 대한 국민들의 관점이나 평가가 다 다르고 전망도 다르겠지만 정부는 최악의 상황을 가정하면서 최선을 상황을 유도하려고 노력해야 한다.

전쟁을 원하는 국민은 없더라도 정부는 전쟁에 대비해야 한다. 특정국과의 관계설정에 대한 국민적 합의를 기다리지 않고 정부는 그 특정국과의 관계가 최악일 경우도 상정해서 대책을 준비해야 한다고 본다.

최악의 상황이란 전쟁 또는 전쟁에 준하는 폭력을 수반하며 남한의 경제사회에 통제할 수 없는 수준의 엄청나고 갑작스러운 충격을 주는  사태를 상정할 수 있을 것이다.

북한이 아무리 밉고 못 미더워도 또 우리 정부와 국민들의 역량이 충분해 보이지 않더라도, 정부가 민족적 관점을 가지고 남북관계에 적극적으로 개입하는 것은, 국민들 각자가 진보든 보수든 입장과 관점을 유지하는 것과는 별개로 정부가 취해야 할 기본적인 임무라고 생각한다.

우리의 대북 정책이 북한에 대한 개입으로 방향을 잡은 것은 1988년 ‘’7.7선언“을 기점으로 볼 수 있다. 노태우 정부는 소위 ”맏형정책“ 입장에서 대북정책을 추진하였고 북한이 호응하지 않는다 하더라도 남북관계 개선을 위한 조치들을 일방적으로라도 취하기 시작했다. 남북 교류협력을 활성화하고 북한이 국제사회에 참여하는 것을 돕는 일이었다. ”접촉을 통한 변화“ 정책이 시작되었다. 이것이 김대중 정부의 ”햇볕정책“‘으로 계승되었고 현정부의 정책도 같은 방향에 서 있다고 본다.

오늘의 남북관계는 답답하게 꼬여 있어 보인다. 그러나 큰 그림으로 보면 상황은 예전이나 지금이나 기본구도에서 같다고 본다. 북한의 취약성이 심화되고 있고 남북관계의 불안정성이 고조되는 추세 그대로다. 남북간 긴장과 갈등이 더 부각되고 있을 뿐이다. 이것은 새로운 문제는 아니다. 문제는 이러한 갈등을 풀어나가는 남북간의 메커니즘의 약화에 있다. 그것은 단순한 당국간 남북대화의 중단만이 아니라, 실물분야의 남북관계, 즉 남북간의 인적 물적 교류와 협력, 다시 말하면 전반적인 남북한 접촉면의 축소에 기인하고 있다. 어떠한 상황에서든지 향후 한반도 상황에 우리가 일정부분 통제력을 가지려면 북한 내에 우리와의 다양한 관계망들이 들어서 있어야 한다. 당국차원이든 민간차원이든 많은 접촉면을 유지하면서 북한문제에 개입할 수 있는 끈을 확보해야 한다.

남북간 다양한 차원에서 여러 가지 연계의 끈을 확충하는 것은 첫째, 장차 한반도 상황 변화시 국제무대에서 한반도에서의 남한의 특수한 지위를 확보한다는 의미와 둘째, 그 접촉면을 통해 남북간에 상호 소통하면서 갈등의 양상을 순화시키거나 우리의 의지를 담아 상황을 가능한 범위에서 통제할 수 있는 주요한 수단이 된다는 의미가 있다. 이러한 차원에서 남북 당국간의 관계가 좋지 않을 경우에라도 민간차원에서의 접촉면을 열어두는 것이 의미가 있으며 당국간 관계가 경색될수록 이런 민간의 노력이 강화될 필요가 있다. 셋째, 변화를 위한 접촉면의 확대를 통해 남북간 주민간 적대감을 완화시키는 노력을 지속할 수 있다는 중요한 의미가 있다. 향후 미래상황의 어떠한 시나리오에 있어서도 남북간에 증오와 복수심이 팽배해 있는 한 최악의 상황이 전개될 수 있다는 점에서 남북간 실물분야 특히 민간(Grass root)의 교류협력은 장려되어야 할 것이다.//끝

향후 한반도 상황의 근본적 변화 시에 주변국들과의 갈등은 쉽게 예견할 수 있다. 주변국들에 비해 상대적으로 국력이 약한 우리 입장에서, 북한지역의 지분분배에 참여하고자 하는 주변국들의 기도에 대처하는 일은 북한주민의 마음을 사두는 일이고 가급적 여러 형태로 남북한간 개입(Engagaement)의 끈을 갖추는 일이다. 또한 북한과 관련된 문제라면 가능한 범위에서 국제문제화 하지 않고 민족내부문제화 하려는 노력이 병행되어야 한다고 본다.