서울대 통일아카데미

2013.4.23, 박인휘(이화여대 국제학부)

남북관계 나침반: 박근혜 정부의 대북정책

I. 신뢰프로세스 추진의 배경

1. 남북관계에 ‘신뢰’ 적용의 문제

ㅇ 보편적인 의미의 ‘신뢰’가 아니라 외교관계의 상대방이 협력할 수 없게       만드는 "전략적 신뢰(strategic/enforcing trust)"의 의미, 즉 평면적-일상      적 차원의 신뢰가 아니라 한반도적 안보 특수성이 반영된 '전략적-관계적'      신뢰를 의미

ㅇ 남북관계에서 지난 수십년간 반복된 합의-파괴 악순환의 고리를 끊기 위      해서는 최소한의 전략적 신뢰구축이 전제가 되어야 함

Park Geun-hye, “A New Kind of Korea: Building Trust Between Seoul and Pyongyang,” Foreign Affairs, Sep/Oct 2011.

2. 지난 정부 공과를 계승 및 개선하는 문제

ㅇ 이전 정부의 대표적인 성과는 한미동맹의 공고한 유지를 통한 외교관계      의 안정성을 유지한 점, 그리고 G20, 핵안보정상회의 등을 통해 한국의       글로벌 지위를 향상시킨 점 등을 들 수 있음.

ㅇ 대표적인 문제점은 과거 유화정책의 전개가 북한을 변화시키지 못했던       것과 마찬가지로 이명박 정부의 '원칙있는 대북정책' 역시 북한을 변화의      길로 유도하지 못한 측면이 있음

박인휘, “박근혜 후보의 외교안보정책: 한반도신뢰프로세스와 신뢰외교의 확산,” 『한반도 포커스』, 2012년 11/12월호.

II. 신뢰프로세스의 의미, 추진원칙, 주요 내용

1. 신뢰프로세스의 의미

1) 목표와 수단으로서의 중의성(重義性)

신뢰는 외교정책의 목표로서의 의미와 정책수단으로서의 의미를 동시에 가진다. 남북한 관계의 발전이 추구하는 궁극적인 목표로서의 신뢰와, 남북한 관계의 발전을 이룩하기 위해 사용해야 하는 정책수단이 신뢰확보를 전제로 해야 한다는 차원에서 수단으로서의 신뢰라는 의미를 동시에 가진다.

2) 신뢰: 한반도평화를 위한 구성 요소

평화를 구성하는 요소는 시대적 및 지역적 상황에 따라 다를 수 있다. 따라서 일반론적인 규정은 어렵겠지만, 대체로 평화를 구성하는 요소들로는 ‘호혜적 이익’ ‘제도적 규범’ ‘행위자의 의지’ ‘대중의 지지’ 등을 들 수 있음. 이 중에서도 남북한 사이에서 확립되어야 할 평화의 경우 다른 어느 요소보다도 ‘신뢰’라는 요소가 중요하고, 또한 시급히 확보되어야 한다는 차원에서 신뢰프로세스를 이해할 수 있음.

3) 프로세스: 평화정착을 위한 단계적 발전

특히 신뢰의 경우 평화를 구성하는 다른 요소들과는 달리 점진적이고 단계적인 축적이 요구됨. 이익, 제도, 약속 등과 달리 신뢰는 점진적이고 단계적인 발전을 통해 서서히 형성되는 것이기 때문에 ‘프로세스’와 같이 작은 평화들이 쌓여서 큰 평화를 이룩해 나간다는 의미를 가짐.

4) 국내, 남북한, 국제적 행위자의 공감

대북정책의 추진에서 발견되는 가장 큰 어려움의 하나는 정책의 수용 집단(target audience of policy implementation)이 다면적이라는 점이다. 즉, 우리 국내집단, 북한의 집권세력과 일반주민, 그리고 미국과 중국을 핵심으로 하는 국제사회, 이렇게 대북정책은 최소한 세 가지 정책 타겟집단을 전제로 추진되어야 하는 어려움이 있음. 따라서 남북한 신뢰구축은(이익극대화, 법적 약속 등 특정 영역에 제한되지 않는) 매우 보편적인 차원의 원칙이므로 세 가지 행위자 모두 공감할 수 있는 대북정책으로서의 의미를 가짐.

2. 신뢰프로세스의 추진 원칙

1) ‘지속가능한 평화’의 원칙

ㅇ 한반도 안보 상황을 고려할 때 평화를 어떻게 정의하느냐는 매우 중요한      문제로서 대북한 확실한 억지력이 전제가 된 지속가능한 평화의 차원에서      신뢰프로세스 정책을 추진함.

ㅇ ‘지속가능한 평화’가 가질 수 있는 논쟁적 측면을 인정하지만, 기능주의      적 효과에 다소 과대한 기대를 부여하였던 과거 햇볕정책의 단점을 극복      한다는 차원에서, 국민적 합의와 북한과의 지속적인 대화를 통해 ‘지속가      능한 평화’의 정의를 만들어 가야 함.

2) ‘균형정책’의 원칙

ㅇ 신뢰프로세스는 기존 대북정책의 포괄적 경험을 토대로 수립된 측면이       있는 관계로 과거 정부가 추진한 다양한 대북정책의 교훈과 실패를 종합      적으로 고려한 조정 및 균형적인 접근으로 평가할 수 있음.

ㅇ 특히 기존 대북정책을 평가함에 있어서 과거 정책들의 장점을 종합적으      로 고려한 균형적(중간자적 균형이 아님) 스탠스를 유지하는 것이 필요하      다고 판단됨. 균형정책의 핵심 요인으로는 ‘남북 중심적 접근’과 ‘국제 공      조적 접근’ 사이의 조정과 균형, 그리고 ‘안보 중심적 접근’과 ‘교류협력       중심적 접근’ 사이의 조정과 균형이 강조되고 있음.

3) ‘위기확산 방지’의 원칙(위기관리의 원칙)

ㅇ 남북한 사이에 신뢰가 구축될 수 없었던 중요한 이유 중의 하나로 위기      가 종적 및 횡적으로 확산되는 문제점을 지적할 수 있음(대표적인 사례       박왕자씨 피살사건). 특정 영역 및 사안에서의 위기 발생이 다른 영역으로      전환되거나(횡적확산) 혹은 기존 합의를 파기하는(종적확산) 결과로 이어지      므로 특정 유형의 위기가 제한된 공간(범위) 안에서 관리 및 해결될 수 있      도록 위기확산 방지 시스템을 구축하는 추진 원칙이 필요함.

3. 신뢰프로세스의 핵심 내용

본 내용의 경우 2012년 11월 5일 발표된 <외교안보통일 공약집> 및 인수위 활동 종료 시 발표된 <140대 국정과제> 등의 자료를 토대로 필자의 해석에 따라 재구성한 것임을 밝히는 바임. 참고, 박인휘, “신정부 대북정책의 쟁점과 과제,” 한국정치학회 기획학술회의, 2013년 2월 25일, 한국프레스센터.

1) 안보 및 평화 분야

ㅇ 남북관계 발전과 평화를 위한 상시 대화 체계 구축 노력(핵논의 포함)

ㅇ 기존의 많은 합의들 중에서 서로에게 이익이 되는 호혜적인 사업 및 약      속 적극 추진 (국민지지 전제로 한 6.15 및 10.4 합의 포함)

ㅇ 비핵화 논의 창구 확보를 위한 다양한 정책개발이 시급히 요구

→ ‘평면적 비핵화전략’을 극복, ‘복합적-입체적 비핵화 전략’ 개발 필요

ㅇ 6자회담 재개를 위해 노력 & 대체 협의체 개발을 위한 전략적 준비 필요

→ “소규모 다자주의” 개발을 위한 전략 개발 (한미중, 남북미 등)

ㅇ 성공적인 한미 전작권 전환의 추진 & 독자적/협력적 방위역량강화

ㅇ ‘NLL 문제’ 및 ‘제주해군기지 건설 문제’를 계기로 ‘해양안보’의 중요성    ㅇ “한반도신뢰 프로세스” 추진을 위한 모멘텀 확보 주시

2) 교류협력 및 경협 분야

ㅇ 정치적 고려와는 무관한 대북 인도적 지원 사업 개발

→ ‘북한 내 취약계층 지원 사업’ 구상, 북한의 영유아 및 여성 등

ㅇ 이산가족, 국군포로, 납북자 문제 논의의 최우선, 연동되어 북한 인권 문      제의 국내적 논의 활성화 및 국제사회와의 협조체제 구축 → 한반도 인간      안보 실현

ㅇ 남북한 주민 모두에게 공동이익이 대한 사회문화교류 사업 전개

ㅇ 상황의 진전에 따라 대규모 경협 및 대북한인프라사업 추진

ㅇ 동북3성 및 극동개발 전략 참여를 통한 북한 관여정책의 국제화/효율화

→ 접경지역 경제특구 설립 및 물류단지, 가스관, 철도, 북극항로 개발

ㅇ 국제적 통일 공감대 확대를 위한 통일외교 강화

ㅇ 유엔 등 국제사회와의 협력 통한 북한 주민의 삶의 질 향상

ㅇ 상황에 따라 한반도판 마샬플랜에 준하는 ‘한반도비전프로젝트’ 추진

3) 정교하고 장기적인 전략에 의한 남북한 네트워크적 결합 도출

III. 신뢰프로세스 추진 관련 주요 고려사항

합목적인 대북 메시지의 전달

ㅇ 북한의 여하한 도발에도 강력하게 대응하고, 동시에 유화국면 모멘텀을       확보하기 위한 노력 역시 포기하지 않아야 함

ㅇ 결국 합목적적인 대북정책의 구사가 필요

→ 제재의 메시지와 관계개선 필요성의 메시지를 명확하게 구분해서 전달

2. “복합적 비핵화”와 “핵무용론”

ㅇ 이런 배경에서 ‘핵무용론’ 및 ‘핵불용론’ 등의 내용을 포괄하는 입체적이      고 복합적인 비핵화 전략 추진이 필요.

ㅇ 북핵시대의 남북교류협력의 논리 개발

ㅇ 이와 동시에 현재 작동 중인 <핵확장억지정책위원회> 포함하여 보다 정      교하고 다양한 또 국민을 안심시킬 수 있는 북한의 비대칭 군사위협을 억      지하기 위한 정책 노력은 지속되어야 함

IV. 신뢰프로세스의 도전과 대북정책

1. 보수와 진보로 부터의 공격

ㅇ 보수진영으로부터의 공격: 북한을 대상으로 신뢰를 쌓는 일이 가능한가?

ㅇ 진보진영으로부터의 공격: 이명박 정부의 대북정책과 무엇이 다른가?

ㅇ 북핵 문제와 관련하여 오래전부터 유래하는 핵심적인 논쟁

→ 비핵화는 우리의 노력에 달려 있다는 시각 vs. 북한 의지의 문제

2. 3차 핵실험과 북한의 상시위기전략

ㅇ 2012년 4월 북핵보유의 명문화에 이은 3차 핵실험을 통해 ‘사실상의 핵      보유국가 지위’ 확보

→ 북핵 보유의 인정은 결국 “탈냉전적 분단체제”의 상시화를 의미

ㅇ 한국 및 미국을 대상으로 체제보장 및 경제지원 등을 얻으려는 기존의       전략에서 한반도 위기의 상시화를 통해 체제보장 및 정권연장의 가능성이      더 크다는 판단을 하고 있는 것이 아닌가 하는 의구심 제기

3. G2와 미중담판의 가능성

ㅇ 북한 핵보유가 공고해 질수록 ‘미중담판’의 중요성 증대

ㅇ 동북아 안보에 대한 근본적인 차원의 문제의식이 필요한 시점

→ 북한을 배제한 (현재와 같은) “동북아정치경제질서”의 안정성이 지속적        으로 유지될 수 있을까의 문제

3. 남북한 근본적인 이익구조의 차이와 수렴 가능성

ㅇ 관여(지원) 국가의 이익구조(interest structure)와 대상(수혜) 국가의 이      익구조(interest structure) 사이의 근본적인 차이점 존재

→ 관여국가는 변화를 목적 vs. 대상국가는 생존(의 연장)을 목적

→ 정교한 비전, 리더십, 논리, 전략 등 모두 부재(不在)

4. 오바마 행정부 2기 대북정책 변화 가능성

ㅇ 미국 집권세력이 추진하는 ‘글로벌안보-동북아지역안보’ 사이의 연계성을      분석하지 못한 데 오류를 범함

ㅇ 역설적이지만 ‘핵 없는 세상’이라는 슬로건과 함께 전 지구적인 비확산에      정책적 초점을 맞추고 있는 오바마 대통령의 외교정책은 오히려 북미관계      의 개선의 모멘텀을 제공할 수 있을 것이라는 분석 가능