서울대 통일평화연구소 통일아카데미 강의  2009.4.21.

남북관계 20년의 교훈과 과제

임 동 원 (전 통일부장관)

1990년대초 국제냉전이 끝나고 분단되었던 나라들이 통일을 이룩하는 등 국제정세에 지각변동이 일어났으나 한반도는 냉전의 외딴섬으로 남겨졌다. 하지만 한반도에서도 남과 북이 국제냉전 종식을 호기로 포착하여 탈냉전의 새로운 관계를 모색하기 시작했고, 지난 20년 동안 많은 도전과 시련을 극복하면서 의미 있는 진전을 이룩해 왔다.

한국은 북한의 동맹국인 소련 및 중국과 수교했고, 남과 북은 유엔에 동시 공동가입 함으로서 한반도에 두 주권국가의 실재를 현실로 받아 드리는 등 한반도 냉전구조에 금이 가기 시작했다. 그러나 미국과 일본은 북한을 인정하지 않고 적대관계를 지속했으며, 이에 맞서 북한은 미국과의 관계정상화를 추구하며 핵개발을 강행하는 등 냉전구조 해체는 일시적으로나마 난관에 봉착하게 된다.

이러한 상황에서도 남과 북은 상호 인정하고 화해 협력의 관계를 꾸준히 추진해 왔다. 남과 북은 분단을 극복하고 평화와 통일을 이룩하기 위하여 우선 남북은 물론이려니와 미-북의 적대관계를 해소하고 정전체제를 폐기하는 등 냉전구조를 해체하고 통일을 지향하는 적극적 평화를 만들어 나가야 하는 과제에 직면해 있다.

지난 20년 동안 남과 북은 두 번에 걸쳐서 냉전을 끝내고 평화를 만들어 나가려는 노력을 경주했다. 그 첫 번째 산물이 1991년의 <남북기본합의서>이고, 두 번째 산물이 2000년의  <6.15 남북공동선언>이다. 이 두 문서는 우리 민족 분단역사에 있어서 기념비적인 합의서라 할 수 있을 것이다. <6.15남북공동선언>의 실천을 통해 반세기 불신과 대결의 시대를 넘어 화해 협력의 시대에 들어설 수 있게 된 것이다.

남북관계 20년의 전개과정을 살펴보기에 앞서 남북관계를 좌우한 기본적인 문제가 무엇이었나를 요약하고 남북관계 20년의 교훈과 과제를 살펴보기로 한다.

남북관계를 좌우한 기본적인 문제들

남북관계 20년의 전개과정을 살펴보는 데 있어서 네 가지의 중요한 요소를 고려할 필요가 있다. 통일정책, 대북시각, 북핵전략 및 대북정책 등이 그것이다.

기본적인 문제는, 어떤 통일을 지향할 것인가 하는 것이다. 남북관계는 통일문제와 분리될 수 없기 때문이다. 무력통일이나 흡수통일을 지향할 것인가, 아니면 즉각적인 2체제 연방제 통일(先국가통일, 後남북교류협력)인가, 아니면 통일을 과정으로 인식하고 연합제를 통한 점진적 단계적 통일(先민족사회 통합, 後국가통일)을 지향할 것인가 하는 것이다.

둘째, 북한의 미래를 어떻게 볼 것인가 하는 문제이다. 두 가지 시각이 있어 왔다. 하나는 북한이 곧 붕괴될 것이라는 '붕괴임박론'Imminent collapse theory이고, 다른 하나는 점진적 단계적으로 변화해 나갈 것이라는 '점진적 변화론'Gradual system transformation theory이다.

1990년대초 동구권에서 사회주의체제가 무너지고 냉전이 종식될 때 “북한도 1-2년 내에 루마니아처럼 갑자기 붕괴될 것이다” (sudden collapse in a few years like Rumania)라는 것이 미국의 정보판단이었다. 그러나 북한이 곧 붕괴되지 않자 수년 내에 붕괴될 것이라고 수정했고, 나중에는 붕괴임박론이 아니라 북한을 붕괴시켜야 한다는 붕괴론으로 변질했다.

이와는 달리, 북한은 동구권과는 역사적 문화적 배경이 다르고 사회 경제적 발전과정이 다르기 때문에 '아시아모델'을 따르게 될 것이다. 즉 중국이나 베트남처럼 공산당 1당독재체제 하에서 개방 개혁을 추진하면서 점진적으로 변화해 나가게 될 것이다. 특히 북한에 대한 봉쇄정책이 해제되면 변화가 촉진될 수도 있을 것이라는 것이 점진적 변화론의 입장이다.

셋째, 1990년대초부터 대두된 북한 핵 문제에 어떻게 대처할 것인가 하는 것이다. 두 가지 전략이 있어왔다. 북핵문제에 남북관계를 종속시키는 연계전략Linkage Strategy과 핵문제 해결과 남북관계 개선을 분리하여 병행 추진하는 병행전략Parallel Strategy이다.

연계전략은 북한이 핵을 포기할 때까지는 전면적인 압박과 제재를 가해야 하며 남북관계를 개선할 수 없다는 ‘先핵문제 해결, 後남북관계 개선’의 입장이다. 이와는 달리 병행전략은 북핵문제는 미-북 적대관계의 산물로서 미-북관계가 정상화될 때 해결될 수 있는 문제이며 오랜 시간이 걸릴 수밖에 없다. 따라서 남북관계 개선을 통해 미-북관계 개선과 북핵 폐기의 여건과 환경을 조성해 나가야 한다는 입장이다.

넷째, 어떤 대북정책을 채택할 것인가 하는 문제이다. 선택할 수 있는 대북 정책에는 이론상 세 가지가 있었다. 하나는 냉전시대에 취했던 바와 같은 대결confrontation정책이다. 승패의 게임을 말한다. 다른 하나는 무시방관neglect정책이다. 북한문제에 관여하거나 남북관계 개선을 서두를 필요가 없고, 북한이 굴복하거나 붕괴될 때까지 기다린다는 정책이다. ‘악의적인 무시정책'이라고도 한다. 그리고 포용engagement정책이다. 북한을 상대하여 관계개선을 통해 변화를 유도하며 평화적으로 공존공영을 지향해 나가려는 정책이다.

※ 남북관계를 좌우한 기본적인 문제들

통일정책 ; 연합제를 통한 점진적 통일 / 즉각적 2체제 연방제 통일

대북시각 ; 붕괴임박론 / 점진적 변화론

북핵전략 ; 연계전략 / 병행전략

대북정책 ; 대결정책 / 방관정책 / 포용정책

노태우 정부(88-92)는 국제냉전 종식의 호기를 포착하여 전향적인 대북정책을 추진했다. ‘북한은 곧 붕괴 될 것’이라는 붕괴임박론이 아니라, 점진적 변화론의 입장에서 북한과의 관계를 개선하고 변화를 유도해 보자는 포용정책을 추진했다. 핵문제가 대두되었지만 남북관계 개선과 함께 핵문제도 해결해 나가려는 병행전략을 채택했다. 국제정세의 지각변동기를 맞아 미국과도 긴밀한 협조관계를 유지했다.

그러나 김영삼 정부(93-97)는 “핵 가진 자와는 악수할 수 없다”는 핵 연계전략을 취했고. 북한의 붕괴가 임박했다는 붕괴임박론의 시각에서 북한이 붕괴될 때까지 기다려보자는 방관정책을 선호했다. 북한과의 직접협상을 통해 핵문제 해결을 추진한 미국 클린턴 정부의 포용정책과는 갈등을 빚게 되고, 남북관계는 ‘잃어버린 5년’이 돼 버리고 만다.

김대중 정부(98-02)와 노무현 정부(03-07) 시기에는 다시 점진적 변화론에 입각한 포용정책을 추진하여 남북관계에 진전을 이룩한다. 그러나 북핵문제와 관련해서는 김대중 정부가 클린턴 행정부와 함께 시종일관 병행전략을 추진했으나, 노무현 정부는 부시 행정부의 대북적대시정책에 휘둘려 연계전략과 병행전략 사이를 오락가락하면서 남북관계도 서다가다를 반복하게 된다.

이명박 정부(초기)는 대북시각, 핵전략 그리고 대북정책에서 모두 김영삼 정부 때와 비슷한 양상을 보이고 있다. 그러나 미국 오바마 행정부의 대북정책이 확정되는데 따라 어떤 변화를 가져올 지는 두고 보아야 할 것이다.

남북관계 20년, 어떻게 전개 되었는가

[포용정책의 시작] '북방정책' ‘화해협력정책’ 또는 ‘평화번영정책’이라고 불렀던 포용정책의 기틀이 마련된 것은 노태우 정부 시기이다. 국제적으로는 냉전체제가 해체되는 국제정세의 지각변동이 일어나고, 국내적으로는 6월 민주항쟁으로 국민들의 민주화에 대한 욕구와 더불어 통일열기가 고조되면서, 또한 88서울올림픽을 성공적으로 개최해야 하는 필요에서 노태우 정부는 대단히 중요한 정책 변환을 추진한다. 88년의 <7.7 대통령 특별선언>(민족자존과 통일번영을 위한 특별선언)을 통해 공산권에 대해 문호를 개방하고 교류와 관계 개선을 추진해 나간다. 그리고 북한을 “평화와 통일의 동반자”로 인정하고 왕래, 교류, 교역을 개시하겠다는, 당시로서는 가히 혁명적이라 할 정책 전환을 시도한 것이다. 그리고 우선 소련, 중국과의 수교를 통해 ‘모스크바와 베이징을 거쳐 평양으로 가겠다'는 이른바 '북방정책'이라는 이름으로 포용정책의 기틀이 마련된다.

[민족공동체통일방안] 그 이듬해인 89년에는 <민족공동체통일방안>을 발표한다. 여러 정당, 사회단체, 통일 전문가들의 의견을 모아 마련된 것이다. 이 통일방안은 그대로 유지되어 오늘날의 우리의 통일방안이 되어 있다. 또한 이 통일방안은 <6.15남북공동선언>(2항)을 통해 북측도 이를 수용하게 된다.

<민족공동체통일방안>은 통일은 갑자기 될 수 있는 게 아니며 점진적 단계적으로 이룩해 나가는 '과정'이라는 인식에 기초한 것이다. ‘先통일 後남북교류협력'이 북한이 주장해온 <고려민주연방제 통일방안>의 핵심인데 반해, <先민족사회 통합, 後국가통일> 공식을 제시한 것이 <민족공동체통일방안>이다. 그리고 통일의 과정을 3단계로 제시한다. 먼저 화해 협력의 1단계를 거쳐, 남북연합을 형성하여 평화와 통일의 과정을 공동으로 관리해 나가는 2단계, 그리고 3단계에 가서 완전한 통일을 이룩하자는 것이다.

[남북한 유엔공동가입] <7.7 대통령특별선언>과 <민족공동체통일방안>이 제시됨으로써 북한도 움직이기 시작했고, 남북고위급회담이 열려 진지한 협상 끝에 <남북기본합의서>가 채택된다. 남북기본합의서가 채택될 수 있었던 것은, 냉전이 종식되고 소련 및 중국이 한국과 수교한데 이어 남과 북이 유엔에 동시 공동가입함으로써 가능해진 것이다.

남북 유엔 동시가입은 북한의 입장 변화에 획기적인 전기가 된다. 북한은 <고려연방제통일방안>에 기초하여 ‘남북이 유엔에 각각 가입하면 분단을 고착시키게 된다.' ‘만일 유엔에 가입한다면 단일의석으로 가입하자'는 입장을 굽히려하지 않았다. 남측은 <민족공동체통일방안>에 기초하여 ‘하나가 되기 위해서는 둘이 있다는 엄연한 현실부터 먼저 인정하자', 그리고 ‘둘이 화해 협력하고 국제 사회에서도 협력하여 하나로 만들어 나가자'는 입장을 견지했다. 유엔 가입 문제에 대해 내가 남측 수석대표로 협상을 했는데 타결에는 실패했다. 결국 북한은 중국과 소련의 강력한 권고를 받아드려 유엔에 공동가입하게 된다.

남북이 유엔에 공동가입 했다는 사실은 대단히 중요한 의미를 갖는다. 북은 더 이상 ‘하나의 조선론’과 즉각적인 ‘연방제 통일방안'을 고집하지 않게 된다. 그리고 통일을 '과정'으로 인식하게 되어 새로운 남북관계 정립에 나서게 되며, <남북기본합의서>를 채택하게 된다. 남과 북은 전환기적 여건과 환경을 기회로 포착하여 정책 변화를 통해 탈냉전의 새로운 남북관계를 모색해 나갈 수 있게 된 것이다.

[화해 ․ 협력 ․ 불가침에 합의] <남북기본합의서>는 탈냉전을 지향하는 남북관계 발전방향을 제시한 강령적 성격을 띤 합의문서이다. 내 자신 이 협상에 참여하여 남북기본합의서를 기안하고 협상을 했지만, 이 합의서가 채택되기까지에는 많은 난제難題를 풀어야 했다. 우선 남북관계를 어떻게 규정해야할 것인가 하는 문제부터 풀어야 했다. 북한은 ‘하나의 조선론'과 <고려연방제 통일방안>에 기초하여 한반도에 두 개의 정치적 실체가 있다는 현실을 인정하려 하지 않았다. 1년이 지나 유엔 공동가입 후에야 대한민국과 조선민주주의인민공화국은 대외적으로는 각각 주권 국가이지만, “남북 사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”라고 인정하는데 합의함으로써 마침내 <남북기본합의서>를 만들어 낼 수 있게 된 것이다.

남북기본합의서는 다음과 같은 중요한 과제를 설정하고 있다. 우선 ①남과 북이 적대관계를 해소하고 상호 인정 존중하자, ②화해하자, ③다방면으로 교류 협력하자, ④전쟁하지 말자(불가침), ⑤불가침을 보장하기 위해 군비통제를 하자, 즉 군사적 신뢰구축 조치를 취하면서 군축을 해 나가자는 것이다. 그리고 ⑥정전상태를 평화상태로 전환시켜 나가자는 것이다.

[남북관계의 경색] <남북기본합의서>는 실천으로 이어지지 못했다. 남북관계가 진전되려면 미-북관계 개선이 병행되어야 하는데, 소련과 중국은 한국과 수교하고 관계정상화를 추진했지만 ‘4강의 남북한 교차승인론’을 주장했던 미국은 대북관계를 개선하려하지 않았다. 미국의 적대적 봉쇄정책이 지속되면서 북핵문제가 불거진다. 미국과 한국은 팀스피리트훈련 재개로 북한을 압박하고, 안보위협에 대한 억제용으로, 그리고 미국과의 관계정상화를 추구하는 외교적 협상용으로 핵개발을 추진한 북한은 남북대화를 중단한다.

김영삼 정부는 핵 연계전략을 채택하고, ‘북한은 고장난 비행기와 같아서 언제 떨어질지 모른다’는 붕괴임박론에 입각하여 붕괴될 때까지 기다려 보자는 방관정책에 기울어짐으로써 남북관계는 ‘잃어버린 5년’이 되고 만다. 김영삼 정부는 새로 출범한 미국 민주당 클린턴 행정부가 대북 직접협상을 통해 핵활동을 동결시키고 관계개선을 추진하기로 하는 협상타결안에도 반대하여 제1차핵위기의 빌미를 제공하는 등 미국과의 갈등을 초래하게 된다.

병행전략으로 <남북기본합의서>를 이행했다면 남북관계 발전에 획기적인 전기를 마련할 수 있었을 뿐만 아니라 한반도 평화프로세스를 시작할 수도 있었을 것이나, 전환의 기회를 인식하지 못하고 역사적 흐름에 역행한 것이다.

[한반도평화프로세스] 1998년에 집권한 김대중 정부는 화해와 협력을 통해 북한의 변화 여건과 환경을 조성하여 한반도의 평화를 실현하려는 ‘화해협력정책’(햇볕정책)을 추진한다.

또한 클린턴 행정부와 협력하여 한반도 냉전구조를 해체하기 위한 평화프로세스를 추진한다. 북한의 핵이나 미사일문제는 미-북 적대관계의 산물로서 대증요법對症療法으로는 해결될 수 없으며, 정전체제를 평화체제로 전환하고 미국과 일본이 대북관계를 정상화하는 등 한반도냉전구조 해체라는 근본적이고 포괄적인 접근으로 해결해 나가기로 한 것이다.

클린턴 행정부는 북핵 폐기와 미-북관계정상화를 약속하는 <제네바합의>를 채택하여 핵활동을 동결시킨데 이어 미사일협상에서도 진전을 이룩한다. 이러한 상황을 배경으로 남북정상회담이 성사되어 <6.15남북공동선언>을 채택하고 화해협력의 새 시대가 열리게 된다. 한편 클린턴 대통령과 김정일 국방위원장의 평양 정상회담을 준비하기 위해 유사 이래 처음으로 미 국무부 장관(올브라이트)이 평양을 방문하는 등 미-북관계도 급진전하게 된다. 한반도 평화프로세스가 활기를 띠게 된다.

[통일문제의 접점] 한반도 문제의 핵심은 분단을 극복하고 평화통일을 이룩하는 것이다. 제1차 남북 정상회담은 통일문제에 대한 접점接點을 찾아내고, 실천을 통해 평화통일모델을 발전시켜 나가기로 합의한데 역사적 의의가 있다 하겠다.

남북관계의 개선발전을 위해서는 남북간에 통일문제에 대한 어느 정도의 공통인식이 있지 않으면 안 된다. 한 쪽은 ‘적화통일’을, 다른 한 쪽은 ‘흡수통일’을 하려한다면 화해 협력은 성립될 수 없는 것이다. 두 정상은 베트남식 무력통일이나 독일식 흡수통일이 아니라 특유의 코리아모델을 창조해 나가기로 한다. 두 정상은 "평화통일은 목표인 동시에 과정이다. 그것은 갑자기 이룩할 수 있는 게 아니라 긴 과정을 통해 평화적으로 이룩해야하며, 완전통일에는 수십 년이 걸릴지도 모른다."는 데 인식을 같이 하게 된다. 수십 년이 걸릴 수도 있는 장기간에 걸쳐 남북이 힘을 합쳐 먼저 공고한 평화를 만들어 점진적, 단계적으로 통일을 이룩해 나가야 한다는 데 합의하게 된 것이다.

그와 같은 장기적 과정을 어떻게 시작할 것인가 하는 문제와 관련하여, 서로 왕래하고 교류 협력하며 평화공존을 통해 통일된 것과 비슷한 ‘사실상의 통일상태'de facto unification부터 먼저 실현하고, 완전통일을 지향해 나가기로 한 것이다. 이 과정에서 남북경제공동체를 형성, 발전시키면서 동시에 군사적 신뢰구축조치와 군축을 실현하고, 관련국의 협력을 얻어 정전체제를 ‘통일을 지향하는 평화체제’로 전환해 나가야 한다는 것이다. 이러한 평화와 통일의 과정을 남북이 힘을 합쳐 공동으로 추진하고 관리해 나가기 위해 <6.15 남북공동선언> 제2항을 통해 “남측의 연합제와 북측의 낮은 단계의 연방제가 공통성을 갖고 있다고 인정하고, 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 합의”하게 된 것이다.

<6.15 남북공동선언>이 지금 남북 간에 문제가 되고 있는 것은 안타까운 일이 아닐 수 없다. 이 공동선언에 대한 이명박 정부의 몰이해가 남북관계 경색을 초래했다. 이명박 정부는 "남측이 6.15공동선언을 존중하고 이행할 의지가 있는지부터 밝히라"는 북측의 주장에 대해 진정성있는 태도를 보여주고 신뢰를 얻는데 실패하고 있는 것이다.

[6.15남북공동선언의 의의] 6.15 공동선언의 의의를 네 가지로 요약할 수 있을 것이다.

첫째, 6.15공동선언은 평화와 통일의 길을 제시한 선언이다. 통일은 목표인 동시에 과정이오, 평화공존을 통해 점진적, 단계적으로 추진해 나가야 하며, 우선 화해 협력으로 시작하여  현재진행형으로 만들어 나가야 한다는 것이다. 또한 '남북연합'을 제도화하여 평화와 통일의 과정을 남북이 효율적으로 공동관리해 나가야 한다는 것을 제시한 것이다.

둘째, 이 선언은 실천선언이라는 특성을 갖고 있다. 6.15공동선언은 실천 가능한 다섯 가지의 중점사업에 합의했고, 또한 실천을 통해 신뢰를 다져나갈 수 있게 한 것이다. 즉 ①민족의 동맥인 철도·도로의 연결, ②개성산업공단의 건설(현재 93기업, 북측 노동자 3만9천명), ③금강산 관광사업(193만명) 뿐만 아니라 백두산 관광 등 관광사업의 확대, ④ 이산가족 상봉(4천가족, 2만명), ⑤사회 문화 경제 여러 분야의 교류 협력(55만명 왕래) 등 다섯 가지이다. 이것을 가능케 하기 위해 남북 당국간 대화(240회)를 추진하기로 한 것이다.

셋째, 6.15공동선언은 화해협력선언이다. 6.15공동선언을 통해 반세기 불신과 대결의 시대를 넘어 화해 협력의 새 시대를 열 수 있게 된 것이다. 우여곡절, 가다서다에도 불구하고 남북 간에는 왕래와 교류 협력을 통해 점차 적대의식이 수그러들고 긴장이 완화되었으며 민족공동체의식이 함양되고 신뢰의 싹이 트기 시작한 것이다.

넷째, 6.15공동선언은 민족자존을 드높인 선언이라고 할 수 있다. 민족문제를 당사자인 남과 북이 합의하면 국제적 지지를 얻을 수 있고, 우리 민족의 미래 문제, 우리 민족의 운명을 우리가 자주적으로 결정하고 주도해 나갈 수 있다는 자신감을 과시한 선언이다.

[제2차 북핵위기와 10.4선언] 노무현 정부는 화해협력정책을 계승한 평화번영정책을 추진했다. 그러나 노무현 정부 시기는 미국에 공화당 부시 행정부가 들어서서 북한을 군사적 선제공격preemptive strike으로 제거regime change해야할 '악의 축'axis of evil으로 지정하고, 미사일협상은 중단하고 제네바합의도 파기하여 제2차 핵위기가 조성되는 등 한반도 평화프로세스가 파탄된 시기였다. 그러나 부시의 일방적이고 강압적인 접근방법은 북한을 봉괴시키지도 못했고 핵개발을 저지하지도 못한채 사태를 계속 악화시켰다. 북한이 핵실험을 강행하자 6년간 실패를 거듭한 부시는 마침내 포용정책으로 급선회하여 대북 직접협상을 통해 핵문제 해결을 추진하게 된다. 북한의 핵시설 불능화조치와 핵프로그램 신고에 상응하여 미국은 적성국교역법 적용과 테러지원국명단 해제조치를 취함으로서 북한에 대한 적대관계 해소에 진전을 보이게 된다.

이러한 상황을 배경으로 남과 북은 2007년 10월 4일 제2차 정상회담을 통해 <남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언>을 채택하게 된다. 이 선언의 특징은 6.15공동선언에 기초하여 경제협력사업을 확대 발전시키고, 그것을 가능케 하기 위한 군사적 조치도 취해 나가기로 한 것이다. 6.15공동선언은 5대 중점사업에 합의했으나 10.4선언에서는 약 40가지의 대소 사업으로 확대해 나가기로 한 것이다.

특히 '서해평화협력특별지대'설치 등 군사적 조치를 병행하기로 한 것과 정전체제를 종식시키고 항구적인 평화체제를 구축해 나가기 한 것 등은 대단히 중요한 합의가 아닐 수 없다.

그러나 이명박 정부는 10.4선언에 부정적인 입장을 취함으로써 남북관계는 경색된다.

교훈과 과제

남북관계 20년의 경험을 통해 우리는 소중한 교훈을 얻게 된다.

첫째, 한반도문제는 당사자인 남과 북이 힘을 합쳐 평화적으로 해결해 나가야 하며, 그러기 위해서는 올바른 통일철학에 기초하여 남북관계부터 개선 발전시켜 나가야 한다는 것이다.

지난 20년의 경험은 '과정으로서의 통일' 즉 '先사실상의 통일상태 실현, 後법적 통일'이라는 합리적이고 현실적인 목표를 추구하며, 점진적 변화론의 시각에서 화해 협력의 포용정책을 꾸준히 추진할 때 남북관계는 평화적인 상생과 공영의 길로 나갈 수 있음을 입증하고 있다. 올바른 통일철학 없이 붕괴론의 시각에서 방관정책을 추구한다면 평화와 통일은 멀어지고 긴장이 고조되어 전쟁의 위험을 피하기 어렵게 되는 것이다.

둘째, 한반도문제는 민족 내부문제인 동시에 국제문제라는 이중적 성격을 띠고 있으며, 남북관계 개선 노력만으로는 문제 해결이 용이하지 않다는 사실이다. 한반도 냉전구조는 국제적 성격을 띠고 있으며, 특히 한반도문제에 깊이 개입해온 미국이 북한과의 적대관계를 지속하는 한 남북관계 발전이나 한반도 평화는 기대하기 어렵다.

1990년대 후반에 우리가 남북관계 개선 노력과 함께 미국 클린턴 행정부와의 정책공조를 통해 미-북관계개선과 안보위협 해소 노력으로 평화프로세스를 추진했듯이 한반도 냉전구조를 해체하는 다차원적이고 포괄적인 노력이 한반도문제 해결의 요체가 된다는 것이다.

셋째, 북핵문제 해결과 남북관계 개선은 병행 추진해야 한다는 것이다. 북핵문제 해결의 핵심은 미-북 적대관계를 해소하여 핵무기를 필요로 하지 않는 안보환경을 조성하고 상호신뢰를 조성하는데 있다. 한국의 역할은 제한되어 있다. 남북관계 개선을 통해 우리의 영향력을 확보하는 한편 미-북관계 개선에 기여해야 하는 것이다. 결코 남북관계를 북핵문제나 한미동맹에 종속시키는 잘못을 저질러서는 안 된다는 것이다.

넷째, 우리가 당면한 과제는 한반도 평화체제를 구축하는 것이다. 한반도 평화체제 구축에서 대단히 중요한 문제는 분단을 고착시키는 소극적 평화negative peace가 아니라 통일을 지향하는 적극적 평화positive peace이어야 한다는 것이다. 분단체제를 계속 유지하는 소극적 평화는 참된 평화가 될 수가 없다. 남북의 정통성 경쟁과 대결이 불가피하게 될 것이기 때문이다. 따라서 '분단을 고착시키는 평화체제'가 아니라 '통일을 지향하는 평화체제'를 만들어 나가야 하는 것이다.

끝으로, '통일을 지향하는 평화체제'를 구축하기 위하여 무엇을 어떻게 해야 할 것인가 하는 것이다.

①우선 민족경제의 균형적인 발전과 민족 전체의 복리 향상을 위하여 남북 경제협력을 활성화하고, 경제공동체를 형성하여 상호의존도를 높여 나가야 한다. 이것이 한반도 평화와 '상생과 공영'의 길인 것이다.

유럽이 경제공동체(EEC)를 구성하여 국가연합(EU)을 이룩하고 정치적 통합을 지향하고 있듯이, 남과 북도 경제공동체를 발전시켜 경제통합을 통해 정치통합을 지향해야 할 것이다.

②한반도의 평화를 담보할 군비통제를 실현해야 한다. 남과 북은 군사적 신뢰구축조치와 함께 축소지향적인 군사력 균형을 이루어 나가야 한다. 군비통제와 경제공동체 형성은 서로 시너지효과를 발휘하며 평화와 번영을 보장하게 될 것이다.

③정전체제를 평화체제로 전환해야 한다. 6자회담은 정전체제를 평화체제로 전환하는 문제를 협상하기 위한 4자회담(미, 중, 남북한) 개최에 합의한 바 있다. 이 자리에서 한반도평화의 직접당사자인 남과 북은 한 목소리를 내어 '분단을 고착시키는 평화체제'가 아니라 '통일을 지향하는 평화체제'를 이끌어내는데 주도적 역할을 수행해야 한다.

동독과 서독이 먼저 합의하여 전승 4개국의 동의를 얻어(2+4방식) 통일을 이룩했듯이, 우리도 남과 북이 합의하여 미, 중의 지지를 획득해야 할 것이다.

④한반도의 평화와 통일의 과정을 남과 북이 힘을 합쳐 공동으로 관리해 나가기 위한 협력기구인 '남북연합'을 구성 발전시켜 나가야 한다. '남북연합'은 '법적 통일'에 앞서 남북이 서로 오고가고 돕고 나누는 '사실상의 통일상태'를 실현하게 될 것이다.

⑤동북아의 평화와 안정을 위하여 지역 안보 협력기구를 창설 운영하는데 우리가 선도적 역할을 수행해야 한다. 한반도 평화는 동북아 평화와 직결되어 있으며, 우리는 주변 강대국들 사이에서 일정한 역할을 수행할 수 있는 유리한 여건을 활용해야 할 것이다.

미국 오바마 행정부 출범 이후 세계는 변하고 있다. 떠오르는 중국과 미국이 전략적 협력관계를 강화하는 등 동북아에도 새로운 변화의 물결이 밀려오고 있다. 한반도에도 기회의 창이 열리게 될 것이다. 우리는 올바른 역사인식으로 한반도 냉전구조를 해체하고 '통일을 지향하는 평화체제'를 만들어 나가기 위해 주도적인 역할을 수행해야 할 것이다.