행 사 일 정

9:30-9:50   등 록

9:50-10:10

개 회 사: 박명규(서울대 통일평화연구소 소장)

축     사: 현인택(통일부 장관)

10:10 - 12:20	1 세션	스마트 파워의 개념과 한반도

사     회: 최대석(이화여자대학교 통일학연구원장)

제1발표: 오바마 정부의 대북정책과 스마트 파워

김상배(서울대학교)

제2발표: 남북관계에서의 스마트 파워 적용 가능성

백학순(세종연구소)

토     론: 이동휘(외교안보연구원)

임혁백(고려대학교)

박형중(통일연구원)

박인휘(이화여자대학교)

12:20-13:30 점심식사

13:30-15:40	2 세션	스마트 파워 적용을 위한 제도적 기반

사     회: 남성욱 (국가안보전략연구소 소장)

제1발표: 대북 정책결정과정에서의 스마트 파워

류길재(북한대학원대학교)

제2발표: 남북 협상에서의 스마트 파워

김용호(연세대학교)

토     론: 윤덕희(명지대학교)

허문영(통일연구원)

고유환(동국대학교)

양현모(한국행정연구원)

16:00-18:00	3 세션	대북정책에서의 강경과 온건: 스마트 파워를 향하여	-“스마트파워 관점에서 본 PSI 참여, 인권, 지원, 경협 이슈 ”

사     회: 장달중(서울대학교)

패     널: 박순성(동국대학교)

김영수(서강대학교)

조동호(이화여자대학교)

차두현(국방연구원)

에드워드 리드(아시아재단 대표)

제성호(중앙대학교)

김병로(서울대 통일평화연구소)

목   차

‣ 개회사: 박명규

‣  서울대학교 통일평화연구소 소장

‣ 환영사: 현인택

‣  통일부 장관

<1세션> 스마트파워의 개념과 한반도

사회: 최대석(이화여자대학교 통일학연구원 원장)

1. 스마트 파워와 오바마 정부의 대북정책: 개념적 이해와 비판적 검토……1

김상배(서울대학교)

2. 남북관계와 스마트파워의 적용………………………………………………26

백학순(세종연구소)

토론: 이동휘(외교안보연구원), 임혁백(고려대학교), 박형중(통일연구원),

박인휘(이화여자대학교)

<2세션> 스마트 파워 적용을 위한 제도적 기반

사회: 남성욱 (국가안보전략연구소 소장)

3. 대북정책결정과정에서의 스마트 파워: 새 술은 새 부대에?……51

류길재(북한대학원대학교)

4. 남북 협상에서의 스마트 파워…………………………………………………62

김용호(연세대학교)

토론: 윤덕희 교수(명지대학교), 허문영(통일연구원), 고유환(동국대학교),

양현모(한국행정연구원)

<3세션> 대북정책에서의 강경과 온건: 스마트 파워를 향하여 - 스마트파워 관점에서 본 현안: PSI, 인권, 지원, 경협

사회: 장달중(서울대학교)

5. ‘스마트파워’의 문제의식에 대한 공감, 그러나 몇 가지 비평……………77

박순성(동국대)

6.

김영수(서강대)

7. 스마트파워 관점에서 본 경협의 문제………………………………………83

조동호(이화여대)

8. 스마트 파워의 관점에서 본 북한 위협 대응………………………………86

차두현(국방연구원)

9. 스마트파워 관점에서 본 북한 인권문제……………………………………91

제성호(중앙대)

10. 스마트 파워 관점에서 본 현안 대책………………………………………98

김병로(서울대 통일평화연구소)

스마트 파워와 오바마 정부의 대북정책:

개념적 이해와 비판적 검토

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김 상 배

(서울대학교)

스마트 파워와 오바마 정부의 대북정책:

개념적 이해와 비판적 검토

김 상 배

(서울대학교)

Ⅰ. 머리말

2001년 9.11 테러 이후 미국이 벌인 ‘테러와의 전쟁’은 세계 유일의 초강대국으로서 미국이 보유한 군사력의 위력을 여지없이 보여 주었다. 그러나 이는 동시에 세계적으로 미국에 대한 호감을 떨어뜨린 대표적인 사건으로 역사에 기록될 것이다(Nye, 2008a). 부시(George W. Bush)의 공화당 행정부가 추진한 대외정책은 국내적으로도 인기를 잃어서 2008년 11월의 대통령선거에서 오바마(Barack Obama)의 민주당 세력에게 정권을 내주게 되는 빌미를 제공하였다. 흥미롭게도 오바마 당선자는 당선이 확정되고 난 직후 행한 연설에서부터 “미국의 진정한 힘은 우리가 지닌 무기의 위력이나 부의 규모에서 나오는 것이 아니라 항구적인 우리의 이상, 즉 민주주의, 자유, 기회, 불굴의 희망으로부터 나오는 것”이라고 역설하면서 외교정책 기조의 변화를 암시한 바 있다(New York Times, Nov. 5, 2008).

실제로 오바마 행정부는 2009년 1월에 출범한 이래 부시 행정부가 추진했던 ‘테러와의 전쟁’과는 다른 기조의 외교정책을 선보이고 있다. 이러한 정책 선회의 기저에는 미국에 대한 국제사회의 부정적 여론이 미국의 리더십을 위협하는 수준에 이르렀다는 인식이 깔려 있다. 게다가 2008년 후반기에 밀어닥친 미국 발(發) 세계 금융위기의 충격까지 겹치면서 군사력만으로 밀어 붙이려던 초강대국의 위세는 한풀 꺾였다. 오바마 행정부가 내건 스마트 파워(smart power)의 구상은 이러한 변화를 배경으로 한다. 군사력과 경제력에 주로 의지하는 하드 파워(hard power)만으로는 더 이상 세계를 이끌기 어렵다는 현실적 판단이 상대방을 설득하여 동의를 얻어내는 소프트 파워(soft power)에 대한 관심을 이끌어 냈다. 스마트 파워란 하드 파워와 소프트 파워를 적절히 결합해 미국이 보유하고 있는 힘을 가장 효과적으로 사용하겠다는 구상이다. 쉽게 말해 ‘완력’만을 내세우던 기존의 방식을 탈피하여 ‘실력’과 ‘매력’을 겸비한 ‘똑똑한 힘’의 전략을 펼치겠다는 것이다.

하드 파워에 대비되는 소프트 파워, 그리고 이 둘을 적절히 섞는 스마트 파워라는 용어는 미국의 국제정치학자 조지프 나이(Joseph S. Nye, Jr.)가 처음으로 고안하여 학계와 정책서클에 소개하였다(Nye, 1991, 2004). 사실 권력이론의 관점에서 보면, 스마트 파워보다는 소프트 파워의 개념이 좀 더 의미 있는 개념적 혁신이다. 실제로 국제정치학계에서 소프트 파워는 그야말로 대박을 터트린 개념 중의 하나이다. 소프트 파워처럼 개념적으로 그리 엄밀하지 않은 용어가 이렇게도 널리 성공했다는 현상 자체가 하나의 연구대상이다. 무엇보다도 소프트 파워가 이렇게도 성공할 수 있었던 이유는 하드 파워로부터 소프트 파워로의 이동이라는, 일반 대중이 이해하기 쉬운 단순한 도식을 사용한 것에서 찾아야 할 것 같다. 일반적으로 이해하기에 ‘딱딱할(hard)’ 수밖에 없는 ‘권력(power)’이라는 용어에다가 ‘부드럽다(soft)’는 형용사를 결합시켜, ‘소프트 파워’라고 부른 다소 모순적인 조어(造語)의 상상력이 세간의 주목을 끌었다. 궁극적으로는 ‘딱딱한 힘’이 아닌 ‘부드러운 힘’이라는 개념의 렌즈를 동원하지 않고서는 이해할 수 없는 현실의 변화가 소프트 파워의 성공을 설명한다. 그렇지만 아무리 ‘부드러운 힘’을 강조하더라도 여전히 ‘딱딱한 힘’을 무시해서는 살아남을 수 없는 권력세계의 현실은 나이로 하여금 ‘똑똑한 힘’, 즉 스마트 파워라고 하는 또 다른 히트작을 고안케 했다.

이른바 하드 파워를 넘어서는 21세기 권력 개념에 대한 연구는 지난 수십 여 년 동안 매우 광범위하게 진행되고 있다. 그 중에서 최근 국제정치학에서 진행된 있는 대표적인 작업들만 뽑아보면, Keohane and Nye(1977), Nye(1991), Nye(2004), Larner and Walters eds.(2004), Barnet and Duvall eds.(2005), Beck(2005), Berenskoetter and Williams eds.(2007) 등을 들 수 있다. 권력 개념에 대한 논의를 포함하여 세계정치 전반의 변화를 이해하려는 국내의 시도로는 하영선․김상배 편(2006)을 참조.

스마트 파워라는 말은 미국의 세계전략이라는 실천적 문제를 염두에 두고 사용된 정책개념의 성격이 강해서, 엄밀한 의미에서 보면, 분석적인 학술개념이라고 보기에는 다소 무리가 있다. 스마트 파워를 개념으로 삼아서 무언가를 설명하기보다는 스마트 파워라는 말 그 자체가 설명되어야 할 대상이다. 결과론의 영토인 권력의 게임에서 성공한 권력은 똑똑한 권력으로 평가되지만, 아무리 똑똑하게 구사되었다고 해도 실패하면 멍청한 권력으로 취급받을 수밖에 없다. ‘성공하면 충신, 실패하면 역적’으로 인식되는 권력게임의 분야에서 어떻게 사전적으로 똑똑한 권력을 구별해 낼 수 있을까? 스마트 파워가 권력론이 아니라 전략론 또는 외교론이라는 비판을 받는 것은 바로 이러한 이유 때문이다. 또한 나이의 개념들은 ‘개념으로서의 권력’보다는 ‘은유로서의 권력’이라는 외양을 취하고 있어서 매우 포괄적으로 적용될 여지가 많다. 미국의 실천적 문제의식을 스마트 파워라는 은유의 베일에 싸놓고 있어서 비강대국의 입장에서 그 베일을 걷어내고 제대로 모방하기란 쉽지 않아 보인다. 게다가 이들 개념은, 후술하는 바와 같이, 그 인식론적 편향으로 인해서 새롭게 등장하고 있는 권력의 현실을 입체적으로 잡아내기에는 다소 미흡한 것이 사실이다.

그럼에도 불구하고 우리가 스마트 파워라는 개념에 주목해야 하는 이유는, 최근 오바마 행정부의 외교안보팀에 의해 적극적으로 채택되면서, 단순한 개념이 아니라, 우리의 국제정치적 삶에 영향을 미치는 엄연한 현실로서 부상했기 때문이다. 힐러리 클린턴(Hillary R. Clinton) 미 국무장관이나 로버트 게이츠(Robert M. Gates) 미 국방장관 등과 같은 오바마 행정부의 외교안보정책 실세들은 향후 미국의 외교안보정책이 하드 파워와 소프트 파워를 적절히 섞는 스마트 파워를 지향할 것임을 명시적으로 천명한 바 있다. 스마트 파워의 개념과 정책은 앞으로 미국의 세계전략 전반의 변화뿐만 아니라 동아시아 정책, 좀 더 구체적으로는 북한의 핵무기 개발과 미사일 발사 문제에 대응하는 대북정책의 방향을 주도할 것으로 예견된다. 또한 한국의 대북정책이나 외교정책에서도 스마트 파워의 개념을 수용하고 관련 정책을 모방하려는 과정이 발생할 가능성이 크다. 이러한 맥락에서 스마트 파워의 개념과 정책을 검토하는 작업은 한반도를 둘러싸고 벌어지고 있는 동아시아 국제정치의 현재와 미래를 제대로 읽어낸다는 점에서 나름대로의 의미가 있다.

본격적인 논의에 앞서 스마트 파워에 대한 한 가지 오해를 짚고 넘어 가야겠다. 스마트 파워가 아무리 정책지향적이고 은유적인 개념이라고 하더라도 그 개념을 단순히 강경과 온건의 정책을 혼합하는 것으로만 이해해서는 곤란하다. 만일 단순한 정책혼합만을 의미한다면 굳이 스마트 파워라는 새로운 용어를 사용할 것까지도 없다. 당근과 채찍을 동시에 구사한다는 것은 국제정치의 기본이기 때문이다. 사실 나이가 제기한 스마트 파워에 대한 논의는 21세기 세계정치에서 발견되는 권력변환에 대한 미국식 논의의 표현이다. 이러한 점에서 나이의 권력개념은 국제정치학계에서 벌어지고 있는 21세기 권력론의 두 가지 고민을 반영한다. 하나는 군사력이나 경제력으로 환원되지 않는 비물질적 권력, 특히 ‘지식권력’의 중요성에 대한 고민이다. 실제로 나이의 최근 논의에는 인지적, 감성적, 정치적, 사회적 차원에서 인식된 다양한 ‘지성(intelligence)’의 권력적 함의에 대한 논의가 부쩍 많이 등장한다(Nye, 2008b). 나이가 다루고 있는 다른 하나의 고민은, 21세기 권력이 더 이상 행위자의 속성이나 보유자원에서 우러나오는 것이 아니라 행위자들이 구성하는 ‘관계적 맥락’에서 발생하는 것으로 이해해야 한다는 것이다. 실제로 나이가 그려내고 있는 소프트 파워나 스마트 파워의 개념은 자신의 능력이나 보유한 자원으로 측정되는, 그래서 그 효과가 고정된 것으로 파악되는 권력이 아니라, 상대방이 누구인지에 따라서 그 효과가 유동적인 종류의 권력이다. 따라서 만약에 스마트 파워의 개념과 정책에 대한 논의를 펼치려고 한다면, 통상적인 강경과 온건의 정책에 대한 논의가 아니라, 바로 이러한 대목에서부터 시작해야 한다.

이러한 논의의 바탕에 깔린 궁극적인 궁금증은 스마트 파워의 개념과 정책을 한반도를 둘러싼 동아시아 국제정치의 변환과 이에 대응하는 한국의 외교정책에도 적용할 수 있는지를 살펴보는 데 있다. 한국과 같은 ‘중견국(middle power)’ 이 행사할 수 있는 스마트 파워라는 것이 있다면 그 내용은 무엇일까? 미국과 같은 강대국에 견줄만한 하드 파워도 없고, 하물며 소프트 파워는 더 모자란 한국이 똑똑한 힘을 발휘하기 위해서는 어떠한 ‘지성’을 갖추어야 할까? 상대적으로 물리적 힘이 훨씬 더 센 주변국가들에 둘러싸여 있으면서도 중견국인 한국이 똑똑한 힘을 행사하려면 동아시아 국제정치의 ‘관계적 맥락’을 어떻게 풀어가야 할까? 이러한 질문들에 대한 답을 구하는 과정에서 이 글이 중견국의 스마트 파워를 개념화하기 위해서 원용한 것은 ‘네트워크 세계정치이론(network theory of world politics, NTWP)’의 시각이었다(김상배 2008a).

이러한 문제의식을 가지고 한국적인 맥락에서 소프트 파워(또는 스마트 파워)의 개념적 발전을 꾀한 작업들로는 평화포럼21 편(2005), 손열 편(2007), 김상배 편(2008), 김상배 외(2008), 김상배(2008b), 김상배 편(근간) 등을 들 수 있다.

최근 국내학계에서 관심을 끌고 있는 ‘중견국’의 개념과 그 시사점에 대한 소개로는 김치욱(2009)을 참조.

이 글은 크게 네 부분으로 구성되었다. 제2장에서는 스마트 파워의 개념이 등장하게 된 국제정치적 배경과 나이가 제시한 스마트 파워 개념의 내용과 최근의 개념적 전개에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 스마트 파워의 개념에 입각해서 출현하고 있는 오바마 행정부의 외교정책 기조와 대북정책의 방향에 대해서 살펴보았다. 제4장에서는 스마트 파워 개념에 대한 비판적 검토를 바탕으로 해서 한국과 같은 중견국이 추구할 수 있는 스마트 파워의 개념을 네트워크 세계정치이론의 시각에서 간략히 제시하였다. 제5장에서는 이 글의 주장을 간략히 요약하였다.

Ⅱ. 스마트 파워의 개념적 이해

1. 스마트 파워 개념의 출현 배경

스마트 파워의 개념은 하드 파워와 대비되는 의미에서 출현한 소프트 파워의 개념에 대한 논의를 배경으로 한다. 나이의 소프트 파워에 대한 논의는 1980년대 후반을 국제정치적 배경으로 하여 처음으로 등장하였다. 나이는 1991년에 출간된 Bound to Lead: The Changing Nature of American Power라는 책에서 당시 국제정치학계의 화두였던 미국의 패권쇠퇴론에 대한 반론을 피력하였다(Nye, 1991). 나이에 따르면, 미국의 패권이 군사력이나 경제력을 지표로 해서는 상대적으로 쇠퇴하고 있는 것이 사실이지만, 소프트 파워라는 개념의 잣대로 보면 여전히 미국이 세계를 주도해 갈 역량을 갖추고 있다는 것이었다. 그러고 나서 13년이 지난 2004년에 이르러 나이는 그 동안의 소프트 파워에 대한 논의를 발전시켜서 Soft Power: The Means to Success in World Politics라는 단행본을 내게 된다(Nye, 2004). 그런데 2004년의 책이 대상으로 삼고 있는 2000년대 초반 국제정치의 현실은 1980년 후반의 것과는 정반대의 상황으로 연출되었다. 부시 행정부의 세계전략을 보면, 미국이 세계 최강의 하드 파워를 지닌 유일 강대국임은 분명했지만 세계전략을 원활히 수행할 소프트 파워를 지니고 있느냐는 의심받는 상황이 창출되었던 것이다. 예를 들어, 9.11 테러 이후에 ‘테러와의 전쟁’을 수행하는 과정에서, 특히 이라크전쟁을 수행하는 과정에서 미국이 내세우는 개입 논리의 정당성에 대한 비판이 제기되었기 때문이다.

나이가 주장하는 바의 핵심은 21세기를 맞이하여 권력의 속성이 크게 바뀌고 있음에도 불구하고 부시 행정부의 지도자들은 권력현실의 변화에 매우 둔감하다는 것이다. 나이에 따르면, 미국이 단극화된 세계에서 유일무이한 초강대국으로 군림하고 있는 것처럼 보이지만, 전반적인 상황은 겉보기와는 달리 훨씬 복잡한 양상으로 드러난다고 주장한다. 21세기 세계정치는 수평적 게임뿐만 아니라 수직적 게임도 함께 펼쳐야 하는 3차원의 체스게임에 비유된다. 맨 위의 체스판에서는 단극적인 군사력 게임이 벌어지고, 중간의 체스판에서는 다극적인 경제력 게임이 벌어진다. 맨 아래의 체스판에서는 테러, 국제범죄, 기후변화, 전염병 확산 등의 초국가적 이슈들이 전개되는데, 여기서는 단극이나 다극을 넘어서 권력이 매우 광범위하게 분산될 뿐만 아니라 국가와 비국가 행위자들이 벌이는 복합적인 게임의 양상이 드러난다는 것이다. 특히 국제사회의 성숙과 정보화에 따른 지식과 네트워크의 확산으로 인해서 21세기 세계정치의 체스판은 3단계에 접어들었다는 것이다. 이러한 맥락에서 군사력이나 경제력과 같은 하드 파워로부터 문화․이념․외교 등과 같은 소프트 파워로 권력이 이동하고 있다는 나이의 주장이 근거를 찾고 있다(Nye, 2004, p.4).

나이가 그려내는 하드 파워로부터 소프트 파워로의 권력이동은 행위의 스펙트럼을 따라서 명령으로부터 동조에 이르는 과정으로 나타나는데, 이는 i) 강제, ii) 회유, iii) 의제설정, iv) 매력 등의 네 단계를 거친다. 또한 이들 네 단계는 각각의 행위에 친화적인 자원을 활용하게 되는데, 이들은 i) 무력과 제재, ii) 보상과 매수, iii) 제도, iv) 가치와 문화 및 정책 등이다(Nye, 2004, p.8). 이러한 나이의 권력에 대한 도식을 보면, 하드 파워와 소프트 파워의 개념은 기본적으로 달(Robert Dahl)류의 행태주의적 권력관과 국제정치학의 주류 진영이 채택하고 있는 자원중심의 도구적 권력관이 적절히 조합된 형식이라고 할 수 있다. 이러한 시각에서 보면 권력이란 ‘특정한 자원의 보유를 바탕으로 타인의 행동에 영향을 미쳐 자신의 원하는 결과를 얻는 능력’으로서 그려진다. 그러나 이상의 두 가지 권력관을 단순히 수용하는 차원에서 좀 더 나아가, 권력이 생성되고 작동하는 ‘비물질적 측면’과 ‘관계적 맥락’에 대해서 좀 더 많은 관심을 가진다는 점은 나이의 권력 개념이 지니는 큰 특징이다.

권력이론 일반과 국제정치학의 권력관에 대한 논의에 대한 소개로는 Isaac(1987)와 Barnet and Duvall eds.(2005)를 참조.

나이의 개념적 도식에서 소프트 파워란 ‘강제나 보상보다는 사람의 마음을 사로잡아 원하는 것을 얻어내는 능력’이다. 특히 국제적 차원에서 소프트 파워는 한 나라의 문화나 민주주의․인권․개인적 기회의 보장 등과 같이 그 나라가 추구하는 정치적 목표와 제반 정책 등에서 우러나오는 매력과 관련된다. 소프트 파워란 어느 나라의 가치체계를 존중하고 그 나라의 본을 따르고자 하며, 또한 번영과 개방성의 수준을 동경케 함으로써 그 나라를 뒤따르게 하는 권력이다. 소프트 파워는 국제정치 무대에서 의제를 설정하는 능력이고, 국가행위의 정당성과 도덕성에 기반을 두는 권력이다. 또한 소프트 파워는 하드 파워의 정당한 행사나 보편적인 국제규범의 추구 등과도 밀접한 관련이 있다. 나이는 이러한 소프트 파워의 제 측면을 문화, 정치적 가치, 외교의 세 부분으로 요약해서 이해하고 있다.

소프트 파워에 대한 논의를 펼치는 나이의 궁극적인 관심은 외교정책의 역할로 귀결된다. 미국은 이라크 전쟁을 계기로 소프트 파워에 심각한 훼손을 입었지만, 미국이 안고 있는 문제는 미국의 문화나 가치, 이념의 실추에 따른 것이 아니라 특정한 외교정책상 오류에서 발생한 것이라 판단하기 때문이다. 나이의 인식 속에서 냉전기까지 미국의 소프트 파워는 상대적으로 성공한 작품이었다. 소프트 파워의 전쟁이라는 관점에서 보았을 때 미국이 2차 대전에서 승리하고 냉전을 거치면서 소련의 붕괴를 유도해 낼 수 있었다는 것이다. 그러나 냉전이 끝나자 미국 정부에서는 소프트 파워에 대한 관심이 저하되고 공공외교에 대한 노력을 경시하게 되었다고 비판한다(Nye, 2004, pp.99-125). 나이에 따르면, 21세기의 정보화시대는 단순한 선전을 넘어서는 공공외교의 필요성이 더욱 강조되는 시기임에도 불구하고, 부시 행정부는 오히려 소프트 파워의 외교를 소홀히 취급했다는 것이다. 이러한 시각에서 보면, 최근 중동과 중앙아시아 문제는 미국의 소프트 파워 외교가 안고 있는 난제를 반영하는 사례임이 분명하다. 21세기의 첫 계단에서 세계적으로 일고 있는 반미주의는 미국이 소프트 파워를 경시한 결과라는 것이다(Nye, 2004, pp.117-147; Nye, 2008a).

외교정책의 일환으로서 소프트 파워에 접근하는 나이의 논의에서 유의할 점은 그가 소프트 파워의 자율성을 강조하면서도 하드 파워의 중요성을 무시하지는 않는다는 사실이다(Nye, 2004, p.147). 바로 이 대목에서 나이의 스마트 파워 개념이 진가를 발휘한다. 나이는 2004년 단행본의 출간 이후 하드 파워를 바탕으로 하지 않은 소프트 파워는 없다는 세간의 지적에 적극적으로 대응이라도 하듯이, 스마트 파워라는 개념을 좀 더 빈번히 동원하여 하드 파워와 소프트 파워 양자의 관계를 대체관계가 아닌 보완관계로서 그리고 있다(Nye, 2008a). 나이가 개념화하는 스마트 파워란 하드 파워와 소프트 파워를 잘 조합하여 성공적인 전략을 도출하는 권력이다. 일정한 하드 파워의 자원을 보유한 상황에서 소프트 파워가 성공적으로 행사될 경우, 이는 다시 하드 파워를 행사하는 데 유리한 소프트 파워의 환경을 만들어 줄 수 있다는 것이다. 결국 하드 파워와 소프트 파워는 양자를 절묘하게 결합하고 활용한다는 스마트 파워의 메커니즘을 통해서 서로 상호작용하면서 신장된다. 이러한 시각에서 보면 나이의 스마트 파워라는 개념은 하드 파워나 소프트 파워의 개념과는 별개의 범주로 구분되는 ‘제3의 권력’이라고 보기는 어렵다. 오히려 양자를 엮어내는 권력, 이를테면 ‘권력에 대한 권력(power about power)’ 즉 ‘메타 권력(meta-power)’의 범주에 속한다고 볼 수 있다.

2. 스마트 파워의 개념과 작동방식

2004년 단행본 출간 이후 나이는 스마트 파워의 개념에 대한 이렇다 할 정도로 정교한 설명을 제시하지 않다가, 최근 들어 그의 저작 The Powers to Lead를 통해서 스마트 파워에 대한 논의를 좀 더 발전시키고 있다(Nye, 2008b). 나이가 주목하고 있는 것은 스마트 파워의 작동메커니즘을 밝히는 해법으로서 ‘리더십’의 개념이다. 나이의 논의에 의하면, 하드 파워냐 아니면 소프트 파워냐를 다루는 ‘권력자원에 대한 논의’와 그러한 권력자원을 바탕으로 구체적으로 힘을 행사하는 ‘리더십에 대한 논의’는 구분되어야 한다. 리더십이 발휘되기 위해서는 권력자원이 필요하지만, 권력자원이라고 모두 다 리더십에 의해서 활용되는 것은 아니기 때문이다. 성공적인 리더십을 달성하기 위해서는 하드 파워와 소프트 파워의 권력자원이 상황에 따라 서로 다르게 배합된다. 그리고 배합된 권력자원을 가지고 리더십을 발휘하는 스타일에도 차이가 있다.

나이는 이러한 리더십의 스타일을 크게 둘로 나누어 이해하고 있다. 그 하나는 추종자의 행동을 명령하는 데 초점을 두는 ‘명령적 리더십’이다. 이러한 리더십은 이미 설정된 이해관계의 구도 속에서 추종자들의 이기심을 조정하는 ‘거래적 기술(transactional skills)’에 주로 의존한다. 다른 하나는 추종자의 행동을 설득하는 데 초점을 두는 ‘설득적 리더십’이다. 이러한 리더십은 이미 설정된 이해관계의 구도를 넘어서 추종자들의 이기심을 변화시키는 ‘영감적 기술(inspirational skills)’에 주로 의존한다. 하드 파워와 소프트 파워가 서로 보완적인 것처럼, 이러한 두 가지 종류의 리더십은 상호배타적이지 않고 매우 밀접하게 연관되어 있다.

그런데 한 가지 유의할 것은 나이가 권력자원의 종류를 구분함에 있어서 군사력과 경제력을 한 축으로 하고 문화와 이념을 다른 축으로 하는 종전의 구분법에서 상대적으로 모호한 부분으로 남아 있던 ‘지식 변수’를 둘로 나누고 있다는 점이다. 흥미롭게도 나이는 리더십을 통해서 스마트 파워를 논함에 있어서 하드 파워와 소프트 파워를 두 가지 종류의 ‘지성’에 비유하고 있다. 하드 파워가 분석적인 지성을 의미하는 인지지성(cognizant intelligence) 또는 IQ(intelligence quotient)라면, 소프트 파워는 자기극복과 다른 사람에 대한 배려 및 공감적 커뮤니케이션의 능력을 의미하는 감성지성(emotional intelligence) 또는 EQ라고 한다. 이러한 구분에 의해서, 다소 혼란스러운 논의를 펼치고 있는, 권력자원과 리더십에 대한 나이의 주장을 간결하게 정리하면 <그림-1>과 같다.

<그림-1> 권력자원과 리더십 스타일

	하드 파워 자원 (군사력, 경제력, IQ)	소프트 파워 자원 (문화, 이념, EQ)
명령적 리더십 (거래적 기술)	<1-영역> 위협, 강제	<3-영역> 조직관리, 제도수립
설득적 리더십 (영감적 기술)	<2-영역> 보상, 유인	<4-영역> 친화, 설득

<1-영역>과 <4-영역>은 나이가 종전에 하드 파워와 소프트 파워라고 일차원적으로 구분한 영역이어서 이해하기가 쉽다. 우선 <1-영역>은 하드 파워 자원에 기댄 명령적 리더십과 거래적 기술의 영역이다. 상대방이 원하지 않는 것을 강제적으로 하도록 만드는 것으로서 주로 군사력을 바탕으로 하여 위협, 공포, 강제 등의 형태로 작동한다. 한편 <4-영역>은 소프트 파워 자원에 기댄 설득적 리더십과 영감적 기술의 영역이다. 자신이 원하는 바를 상대방이 원하도록 만드는 것으로서 설득과 주장을 통해 사람들을 끌어들이고 친화하게 만드는 능력이다.

스마트 파워의 논의에서 쟁점이 되는 부분은 나머지 두 영역의 권력자원과 리더십에 대한 논의이다. <2-영역>은 하드 파워 자원에 기댄 설득적 리더십과 영감적 기술의 영역이다. 주로 경제력을 바탕으로 상대방에게 내가 원하는 것을 하도록 설득하고 유인하는 것으로서 보상의 메커니즘에 의존한다. 보상은 위협보다 훨씬 낫지만 그것을 없애겠다는 암시만으로도 효과적인 위협이 될 수 있다. 실제로 상호의존 관계에서 힘의 불균형은 덜 의존적인 쪽에게 권력을 안겨준다(Keohane and Nye, 1977). 또한 하드 파워를 기반으로 한 실력이라도 그것이 영감적 스타일로 동원된다면 그 자체가 매력이 되기도 하다. 아무리 협박자라도 그가 비전과 신념을 가지고 성공해서 명성을 얻는다면 폭력적인 행동에도 불구하고 사람들을 따르게 만든다. 이와 관련해서 나이는 공포에 질린 인질이 납치범에게 순종하다가 애정을 느끼게 된다는 ‘스톡홀름 증후군’의 사례를 소개하고 있다(Nye, 2008b. p.39). 한편 이 영역에서 작동하는 유인의 과정에는 경제력뿐만 아니라 IQ에 기반을 둔 지적 능력도 중요한 권력자원으로서 작용한다.

<3-영역>은 소프트 파워 자원에 기댄 명령적 리더십과 거래적 기술의 영역이다. 비물질적 자원을 동원하여 상대방이 원하지 않는 것을 하게 만드는 것으로서 나이는 조직관리 기술과 마키아벨리적 정치기술을 사례로 들고 있다. 리더는 자기에게 보고되는 정보를 관리하고, 채용과 해고를 통해서 인력을 통제하며, 조직의 각종 규정과 제도를 창출․유지․변화시킴으로써 리더십을 행사한다. 일종의 조직 관리자인 셈이다. 또한 리더는 조직 내의 추종자들이 원하는 목적을 추구할 뿐만 아니라 조직 외부의 청중들과 협상하여 신뢰망을 구축하는 정치기술을 발휘해야 한다. 오늘날과 같은 커뮤니케이션의 시대에는 군사적 리더십조차도 이러한 조직관리 기술과 정치기술을 필요로 한다. 나이가 ‘정치지성(political intelligence)’이라고 부르고 있는 이러한 기술들은 소프트 파워 자원이 명령적이고 거래적인 목적을 위해서도 활용될 수 있다는 사례이다. 이렇게 보면 소프트 파워라는 것은 그 자체가 선은 아니며 항상 하드 파워보다 좋은 것도 아니다. 나이에 의하면, “마음을 비트는 것이 팔을 비트는 것보다 더 선한 것은 아니다”(Nye, 2008b, p.43).

이러한 구도에서 보았을 때 나이가 말하는 스마트 파워란 무엇인가? 스마트 파워란 다름 아니라 하드 파워 자원과 소프트 파워 자원을 활용하여 명령적/거래적 기술과 설득적/영감적 기술을 적절하게 조합하는 리더십의 능력이라고 할 수 있다. 다시 말해 <그림-1>의 네 영역을 잘 섞는 능력인 것이다. 그렇다면 여기서 추가적으로 제기되는 질문은 어떻게 섞느냐의 문제라고 할 수 있다.

이러한 질문에 대해서 나이는 상황에 맞게 적절히 대처하는 리더십의 지적 능력, 즉 ‘상황지성(contextual intelligence)’이라는 개념을 통해서 대답하고 있다. 나이가 말하는 상황지성이란 i) 전개되는 상황을 이해하는 능력, ii) 대세에 편승하여 행운을 창출하는 능력, iii) 전반적인 맥락과 추종자들의 요구에 따라 자신의 스타일을 적응시키는 능력 등으로 요약된다. 나이의 설명에 의하면, 상황지성을 가진 리더는 큰 파도를 기다렸다가 올라타는 서퍼와도 같다. “개인이 파도를 통제할 수는 없어도 파도타기를 할 수는 있는 것처럼 개인이 사건이나 구조를 통제할 수는 없지만 그것을 예견하고 기다렸다가 어느 정도 자신의 목적을 위해 이용할 수는 있다”는 것이다(Nye, 2008b, p.9). 나이는 독일의 재상 비스마르크의 말을 인용하면서, 상황지성은 “역사에서 신의 섭리를 알아채고 그가 지나갈 때 옷자락을 잡을 수 있는 능력”이라고 설명한다(Nye, 2008b, p.88). 이러한 상황지성이 발휘되기 위해서는 문화적 맥락의 차이, 권력자원의 분포, 추종자들의 필요와 요구, 시간적 시급성, 정보의 흐름 등을 제대로 파악하는 능력을 갖추어야 한다.

이러한 맥락에서 보면, 스마트 파워 개념의 핵심은 주어진 상황에서 문제점들을 파악하고 추종자들의 요구를 반영하여 목표를 달성해 내는 ‘상호작용의 기예(interactive art)’ 또는 일종의 ‘지혜’라고 할 수 있다. 하드 파워와 소프트 파워를 각각 IQ와 EQ에 비유한 것의 연속선상에서 유추해 볼 때 나이가 말하는 스마트 파워는 일종의 사회지성(social intelligence) 또는 SQ에 비유해 볼 수 있을 것이다. SQ로 이해된 상황지성의 시각에서 보면, 하드 파워가 좋은가 소프트 파워가 좋은가, 또는 거래적 리더십과 영감적 리더십 스타일 중 어느 것이 더 바람직한가를 묻는 것은 올바른 질문이 아니다. 오히려 특정한 상황에서 어떠한 권력자원과 리더십 스타일을 어떻게 결합하느냐가 중요한 문제이다. 그렇다면 어떠한 상황에서 어떠한 종류의 권력자원과 리더십의 조합, 즉 어떠한 스마트 파워가 가장 적합할까? 주어진 상황과 스마트 파워 간에는 일종의 상관관계 또는 인과관계라는 것이 존재할까? 그러나 현재까지 나이의 논의는 이러한 양자관계에 대한 가설을 다루는 논의를 충분하게 담고 있지 못하다. 다만 몇 가지 힌트만을 제시하고 있을 뿐이다.

나이는 주어진 목표의 성격과 변환의 속도에 착안해서 “거래적 리더십이 안정적이고 예측 가능한 환경 하에서 더 빈번하게 사용되고 효과적이며, 영감을 주는 소프트 파워 스타일은 사회적 정치적 변화가 급변하고 연속적이 아닌 단속적인 시기에 더 적합할 것”이라는 리더십 이론가들의 논의를 소개하고 있다. 또한 나이는 정체성과 이슈나 문제에 대한 의견 충돌로 나타나는 집단의 응집력에 착안에서 “만약에 집단이 공동체로서 잘 통합되어 있고 이슈에 대한 의견 차이가 적다면 제한된 목표와 거래적 리더십으로 충분하다. 추종자들도 만족스러운 현상유지를 보호해 주는 보수적 리더십을 추종할 것이다. 만일 어느 집단이 정체성은 잘 통합되어 있지만 이슈를 다룰 때 의견이 심하게 갈라진다면 영감을 주는 소프트 파워의 리더십이 더욱 효과적일 것이다. 만일 어떤 집단이 수많은 신생 독립국에서 보는 것처럼 정체성과 이슈에 대해 의견이 갈라진다면 하드 파워의 거래적 스타일과 소프트 파워의 변환적 스타일이 결합된 리더십이 효과적일 것”이라고 적고 있다(Nye, 2008b, p.68).

Ⅲ. 스마트 파워의 정책적 적용

1. 오바마 정부의 외교정책 기조

2007년 미국의 CSIS(Center for Strategic and International Studies)는 부시 행정부에서 국무부 차관보를 지낸 리처드 아미티지(Richard Armitage)와 조지프 나이를 공동의장으로 하여 ‘CSIS 스마트 파워 위원회’를 구성하고, A Smarter, More Secure America라는 제목의 보고서를 발간하였다. 미 의회의 공화당원과 민주당원, 전직 외교관, 예비역 장성과 비영리단체 대표들이 참여하여 만들어진 이 보고서에서는 부시 행정부에 이르러 미국의 대외적 이미지와 영향력이 쇠퇴하고 있음을 우려하고, 향후 미국의 대외정책은 공포를 수출하는 것으로부터 낙관주의와 희망을 고취하는 방향으로 변화해야 한다고 역설하였다. 특히 미국은 글로벌 공공재의 제공에 역점을 둠으로써 스마트 파워를 행사해야 한다고 주장했다. 이를 위해 미국은 동맹과 파트너십의 회복, 글로벌 개발과 공공의료, 공공외교, 경제적 통합, 에너지 안보와 기후변화 등과 같은 다섯 가지 핵심영역에 초점을 맞추어야 한다고 권고하였다. 또한 이러한 스마트 파워의 전략을 수행하기 위해서는 미국 정부의 조직과 운용 및 예산을 전략적으로 재평가해야 할 것을 주문하였다. 보고서의 결론은 미국의 차기 대통령이 누가되든지 간에 미국의 능력을 극대화할 수 있는 똑똑한 해법이 시급하게 필요하다는 것이었다(Armitage and Nye, 2007).

2008년 1월 출범한 오마바 행정부는 이러한 스마트 파워의 발상을 본격적으로 수용하는 행보를 보이고 있다. 스마트 파워의 외교구상은 인권과 가치외교를 강조하는 민주당의 전통적 이념을 바탕으로 하여 실용적인 국익추구를 추구하려는 오바마 행정부의 성향과 맞아떨어진다. 경제위기의 극복과 테러와의 전쟁은 물론 환경 및 에너지 문제에 동시에 대처함에 있어서 오마바 행정부는 군사력에 바탕을 둔 밀어붙이기 식의 리더십에서 탈피하여 대화와 외교를 통한 국제적 신뢰와 리더십의 회복을 도모하고 있기 때문이다. 대통령 선거운동 기간에서부터 오바마는 부시 외교정책의 가장 큰 실책으로서 충분한 외교적 노력을 기울이지 않고 성급하게 군사력을 동원하여 국제사회의 여론을 악화시킨 이라크 전쟁의 사례를 들었다. 또한 오바마는 부시 행정부가 내세운, 불량국가와는 대화를 하지 않는다는 원칙의 비현실성을 비판하면서, 미국과 적대적 관계에 있는 나라일지라도 이들과 협상하는 것 자체를 거부하는 태도는 결코 바람직하지 않다고 역설하였다. 이러한 맥락에서 오바마는 이란, 북한, 시리아 등과 같은 국가의 지도자들과도 대화를 하겠다는 직접외교(direct diplomacy)를 공언한 바 있으며, 대통령 당선이후 이러한 외교적 노력은 더욱 구체화된 정책 구상으로 나타나고 있다.

오바마 행정부의 스마트 파워의 외교노선은 힐러리 클린턴 국무장관 지명자의 의회 청문회에서 구체적으로 언급되었다(Clinton, 2009a). 2009년 1월 미 의회에서 행한 청문회에서 클린턴은 미국이 스마트 파워를 활용해야 한다고 역설하면서 향후 미국의 대외정책은 경직된 이데올로기가 아닌 원칙과 실용의 결합을 기반으로 해야 한다고 주장하였다. 클린턴은 개별 상황과 용도에 맞추어 외교적, 경제적, 군사적, 정치적, 법적, 문화적 수단들 중에서 적절한 수단을 선택하고 또한 이들을 결합하는 전략을 구사하는 것으로서 스마트 파워를 이해하였다. 그에 의하면, 향후 미국 외교는 이러한 스마트 파워를 가지고 대외정책의 선봉장이 되리라는 것이었다. 그러나 이러한 스마트 파워의 전략을 추진함에 있어서 때로는 군사력이 필요함을 인식하고 미 국민의 안전과 이익을 위해서라면 언제라도 최후의 수단으로 군사력을 사용할 것이라는 언급도 잊지 않았다. 한편, 클린턴은 취임 이후 2009년 2월 아시아 소사이어티(The Asia Society)에서 행한 연설에서도 지구적 공동 관심사에 대한 지역적․지구적 해법을 모색하기 위해서 전통적인 우방뿐만 아니라 새로이 부상하는 국가들과도 협력하는 스마트 파워를 선보이겠다고 밝혔다. 각 국가별로 또는 각 지역별로 나누어 접근하는 미국의 대외정책은 이제 더 이상 실효성이 없기 때문에 지리적이고 정치적인 경계를 넘어서는 파트너십을 추구하기 위한 수단으로서 스마트 파워의 발상이 필요하다는 것이었다(Clinton, 2009b).

스마트 파워의 외교구상은 용어를 달리하여 미 국방부의 전략판단에서도 ‘균형전략(balanced strategy)’이라는 형태로 드러나고 있다. 로버트 게이츠 국방장관은 Foreign Affairs에 실린 기고문에서 새로운 국가방위전략의 원칙은 ‘균형’이라고 밝히고 있다(Gates, 2009). 균형전략은 세 가지 분야에서 추구되는데, i) 현재 진행 중인 전쟁에서의 승리와 새로운 긴급사태에 대한 대비 간의 균형, ii) 테러진압이나 군사원조를 제도화하려는 노력과 재래식 및 첨단무기의 기술적 우위를 유지하려는 노력 간의 균형, iii) 미군의 문화적 장점을 유지하려는 노력과 병폐가 되는 문화를 떨쳐버리려는 노력 간의 균형 등을 들고 있다. 여기서 더 나아가 게이츠 장관은 미국 정부가 국방 분야뿐만 아니라 외교나 경제지원 및 커뮤니케이션과 같은 소프트 파워의 분야에 좀 더 많은 예산과 노력을 경주해야 한다고 지적하고 있다. 미국의 군사력만 가지고 지구적인 차원에서 미국의 이익을 방위할 수는 없다는 인식이다. 그는 국방부의 군사비 지출이 매년 약 5,000억 달러에 달하는 데 비해 국무부의 예산이 360억 달러에 그치고 있음을 지적하면서, 미국의 소프트 파워를 하드 파워에 성공적으로 통합시키기 위해서라도 소프트 파워의 능력을 강화할 필요가 있다고 역설하였다. 이러한 주장은 통상적인 관료정치의 벽을 허물고, 미국의 국익을 위한 하드 파워와 소프트 파워의 균형 필요성을 강조하고 있다는 점에서 매우 인상적이다(Nye, 2008a).

현재 미 국무부의 동아시아태평양지역 담당 차관보로 지명된 커트 캠벨(Kurt Campbell)이 제시하고 있는 ‘균형력(power of balancing)’도 스마트 파워 논의의 연속선상에서 주목할 필요가 있는 개념이다(Campbell, Kurt, Nirav Patel, and Vikram Singh. 2008). 종전의 세력균형(balance of power)이라는 개념이 국가 행위자들이 주로 군사력을 중심으로 제로섬(zero-sum) 게임의 각축을 벌이던 국제정치를 담아내려던 시도라면, 균형력의 개념은 용어의 어순을 바꾼 것 이상으로 현실의 변화를 담고 있다. 균형력의 개념은 지구화로 인한 비국가 행위자들의 부상이 국민국가의 권력과 행위를 변화시키고 있음에 주목한다. 또한 균형력의 개념은 전통적인 군사와 안보 분야와는 달리 외교와 무역 분야를 중심으로 비제로섬(non-zero-sum) 게임의 양상이 증대되고 있음에도 주목한다. 이러한 국제정치 현실의 변화에 제대로 대응하기 위해서는 미국은 균형력의 관점에서 전략을 추구해야 된다는 것이다. 특히 외교전략에 동원되는 수단이라는 측면에서 하드 파워의 중요성을 인정하면서도 소프트 파워를 강조할 뿐만 아니라, 그러한 수단을 국가 또는 비국가 행위자들에게 어떻게 적용할 것인지 고민해야 한다고 강조하고 있다.

2. 오바마 정부의 대북정책 방향

오바마 행정부의 스마트 파워 외교구상은 앞으로 미국이 펼쳐나갈 한반도정책, 특히 대북정책에 어떠한 형태로 반영될까? 일단은 부시 행정부보다도 오히려 더 확실한 비핵화의 목표를 가지고 있다고 평가되는 오바마 행정부가 북한 핵무기 프로그램의 완전한 제거를 강력하게 추진할 것을 예상할 수 있다. 클린턴 국무장관도 의회 청문회에서 현재 검증논의가 진행되고 있는 영변 핵시설뿐만 아니라 농축핵 프로그램과 시리아 핵기술 확산문제 등도 검증 대상에 포함할 것이라고 밝힌 바 있다(Clinton, 2009a). 북한이 미사일 발사를 강행한 현 시점에서 미국의 이러한 입장은 더욱 확고해 질 가능성이 크다. 그러나 오바마 행정부가 부시 행정부 1기 때처럼 강경대응으로만 일관하면서 시간만 축내고 있을 것 같지는 않다. 이러한 전망의 근거는 오바마 대통령이 대선 기간에서부터 부시 행정부가 직접대화를 등한시함으로써 핵시설 원상복구를 천명한 북한의 핵자원이 불어나도록 방치한 책임이 크다고 역설한 사실에서 발견된다. 게다가 스마트 파워 외교를 새로운 기본원칙으로 내세우고 있는 오바마 행정부로서는, 선뜻 내키지는 않더라도, 동원 가능한 모든 방법을 모색할 것이 예상된다.

그렇다면 스마트 파워의 관점에서 보았을 때 오바마 행정부는 어떠한 종류의 대북정책을 추진할 것인가? 앞서 살펴본 스마트 파워의 개념에 대한 논의의 연속선상에서 볼 때, 오바마 행정부의 대북정책은 <그림-1>에서 보이는 <1-영역>부터 <4-영역>까지의 네 영역에 모두 속하는 정책대안을 선택적으로 조합하여 동원할 것으로 판단된다.

□ 2009년 4울 5일 이루어진 북한의 미사일 발사에 대응하기 위해서 미국이 활용한 카드는 유엔의 안전보장이사회라는 제도적 프레임워크를 활용한 ‘조직관리 기술’이었다(<그림-1>의 <3-영역>). 오바마 대통령은 북한의 미사일 발사 강행을 국제평화와 동북아 안보를 위협하고 유엔 안보리 결의 1718호를 명백하게 위반하는 도발적인 행위로 규탄하면서 국제사회의 단호한 대처를 주문하였다. 악행에 보상하지 않는다는 부시의 입장은 오바마 행정부도 쉽게 저버릴 수 없는 미국의 원칙이기도 하다. 우여곡절 끝에 유엔 안보리에서는 중국과 러시아의 공조 한계 내에서 실질적인 제재 결의가 아닌 의장성명을 채택하는 데 그쳤다.

□ 안보리 의장성명 이후 나타난 북한의 강경한 반응에도 불구하고, 미국은 당장 북한과의 협상에 응하지는 않는 ‘정치기술’을 활용하고 있다(<그림-1>의 <3-영역>). 현재 국내경제 문제와 중동 문제에 집중하고 있는 상황에서 북한 문제에 전력투구할 수 있는 상황도 아닌데다가 행정부 내에서 북한 문제를 다룰 외교안보팀의 구성에 드는 시간 변수까지 겹치면서, 현재 오바마 행정부의 대응은 일종의 ‘전략적 무시’라는 형태로 나타나고 있다. 클린턴 국무장관이 지난 4월 22일 취임 후 첫 의회 청문회에서 배포한 모두 연설 원고에서 세간의 관심에도 불구하고 북한의 ‘북’ 자도 언급하지 않아 주목을 끌었다.

□ 미국은 북한의 미사일 발사에도 불구하고 북핵 문제를 논의하기 위한 6자회담 외교를 지속적으로 추진할 의사를 밝히고 있다(<그림-1>의 <4-영역>). 대북정책 특사로 임명된 스티븐 보즈워스(Stephen Bosworth) 전 주한 미국대사도 미사일 발사에 앞서 북한이 미사일을 발사하더라도 북한 핵 폐기를 위한 6자회담은 계속될 것임을 분명히 하였다. 그러나 스마트 파워 외교의 원칙에서 보면, 북한이 원하고 있는 북미 양자회담의 대안도 무작정 외면하기도 어려울 것이다.

□ 북한이 부시 행정부 때 도입된 6자회담 틀 안에서는 북한이 원하는 북미 간의 큰 거래가 불가능하다고 보고 빌 클린턴 행정부 시절의 양자협상으로 돌아가기를 원하고 있는 상황에서 만약에 미국이 북미 양자회담을 수용하는 것은 일종의 유인과 보상의 전략으로 인식될 수 있다(<그림-1>의 <2-영역>). 보즈워스 대북특사도 장차 북한을 방문하게 되면 비핵화뿐 만 아니라 북미관계의 정상화에 필요한 것이 무엇인지를 논의하게 될 것이라며 양자회담의 여지를 남겨놓은 상태이다.

□ 결국 6자회담과 양자회담이 동시에 진행되는 ‘6자회담 속의 양자회담’이 추진될 가능성이 크다(<그림-1>의 <2-영역>과 <4-영역>). 스마트 파워 외교의 원칙이 가능한 모든 채널을 열자는 것이므로 미국이 양자회담을 위해 6자회담을 포기하지는 않을 것이다. 게다가 양자접촉과 함께 6자회담을 병행하지 않을 경우 미국이 모든 부담을 져야 하는 상황이 발생할 수도 있기 때문이다. 그나마 북한을 설득할 수 있는 통로인 중국의 존재도 6자회담의 카드를 고수할 변수가 될 수 있다. 이러한 상황에서 미국과 북한이 양자대화를 시작해 북한이 6자회담에 돌아올 명분을 만들어주는 방식이 도입될 가능성이 있다.

□ 여기서 더 나아가 북한이 궁극적으로 미국의 요구를 받아들여 핵무기 폐기에 성의를 보인다면, 북미관계는 관계정상화와 평화조약 체결 등 급진전을 보일 수도 있다(<그림-1>의 <2-영역>). 클린턴 국무장관은 아시아 방문을 앞두고 이루어진 아시아 소사이어티 연설에서도 “북한이 완전하고 검증 가능한 방법으로 핵무기 계획을 제거할 진정한 준비가 되어 있다면, 오바마 행정부는 양국관계를 정상화하고 기존의 정전협정을 평화협정으로 대체하며 북한 주민들이 필요로 하는 에너지와 경제적인 필요사항을 지원할 용의가 있다”라고 발언한 바 있다(Clinton, 2009b). 북한에 대한 안보위협의 제거와 경제적․인도적 지원의 확대라는 미국의 카드가 북한에 대한 유인과 보상이 될 수 있음은 물론이다.

□ 그러나 미국의 정책이 북한에 대한 무조건적인 양보만을 의미하지는 않을 것이다. 혹시라도 북한이 오바마의 유화적 태도를 이용하여 북핵 포기에 관한 최소한의 상응조치를 취하지 않고 더욱 많은 양보를 얻어내려 한다면, 오히려 국내외적 비판과 압박에 처한 오바마 행정부의 강경책을 초래할 수도 있다(<그림-1>의 <2-영역>). 오바마 대통령이 후보시절 아프가니스탄의 탈레반과 테러분자들에 대한 강력한 소탕작전을 주장한 일이나 빈 라덴이 파키스탄 지역에서 발견될 경우 필요하다면 파키스탄 정부의 동의 없이도 직접공격을 단행할 것이라고 천명한 점은 이러한 가능성을 배제할 수 없게 만든다.

이상에서 언급한 바와 같이, 북한에 대한 오바마 행정부의 정책은 하드 파워와 소프트 파워의 권력자원을 적절히 배합하여 제재와 설득이라는 두 가지 형태의 리더십을 복합하는 양상으로 전개될 가능성이 높다. 북한의 잇따른 강경 조치에 대해 유엔 안보리의 의장성명으로 포문을 연 오바마 행정부는 북한의 핵 포기에 대해 포괄적이고 확실한 보상을 제시함과 동시에 북한이 이를 거부할 경우 강력한 제재를 통한 압박을 펼칠 것으로 예상된다. 다시 말해, 미국은 북한과의 회담 재개를 모색하는 한편, 현재의 국면이 장기화되면서 사태가 악화될 가능성에도 대비하는 다중전략을 구사할 것이다. 요컨대, 나이가 개념화하고 있는 스마트 파워의 ‘상황지성’을 발휘하여 <그림-1>의 틀 내에서 상상할 수 있는 대안들의 가능한 조합을 모두 채택할 가능성이 높다.

Ⅳ. 스마트 파워의 비판적 검토

1. 스마트 파워의 의미와 한계

소프트 파워와 스마트 파워의 개념은 21세기의 변환을 겪고 있는 국제정치 권력의 모습을 간결하고도 쉬운 용어로 잡아냈다는 데 큰 의미가 있다. 무엇보다도 소프트/스마트 파워의 개념은 전통적인 국제정치 권력론에서 상대적으로 소홀히 취급되었던 문화․이념․신뢰 등과 같은 감성적이고 비물질적인 변수를 발굴하고 이를 하드 파워와 연결시키는 경로를 제기했다는 점에서 그 담론적 파괴력이 있다. 또한 소프트/스마트 파워의 개념은 행위자의 속성이나 보유자원에서 우러나오는 권력의 차원을 넘어서 행위자들이 구성하는 관계적 맥락에서 발생하는 권력에 대한 국제정치학계의 주의를 환기시켰다는 의미가 있다. 이러한 학술적 의미와 더불어 소프트/스마트 파워의 개념이 지니는 의미는, 부시 행정부의 외교정책과 차별화를 시도하는 오바마 행정부의 외교안보정책 실세들에 의해 채택됨으로써 그야말로 실천적 파괴력을 획득했다는 점에 있다. 그러나 중견국의 입장에서 볼 때 소프트/스마트 파워의 개념은 그대로 받아서 사용하기에는 많은 문제점들이 있다. 이 글에서는 아래와 같이 크게 세 가지 측면에서 제기되는 소프트/스마트 파워의 문제점들을 지적하고자 한다.

무엇보다도 소프트 파워나 스마트 파워가 사용하고 있는 ‘부드러운 힘’ 또는 ‘똑똑한 힘’이라는 은유의 활용은 자칫 의식적으로 합리적인 권력논의를 회피하고, 더 나아가 그러한 권력이 생성되는 과정을 은폐하는 것으로 비칠 수 있다. 소프트/스마트 파워라는 용어 자체가 온갖 종류의 권력논의의 형체를 흐려서 묻어버리는 신비화의 효과를 낳을 수도 있기 때문이다. 다시 말해 나이는 자신이 발견한, 소프트/스마트 파워라고 부른, 권력 개념의 폭발력을 통제된 범위 내에서 관리하기 위해서 의식적으로 은유의 포장지를 덮어씌우는 마술적 발상을 하고 싶었는지도 모른다. 지속적으로 소프트/스마트 파워의 개념이 학술 개념이라기보다는 정책슬로건에 가깝다는 지적이 나오는 것은 바로 이러한 이유 때문이다. 특히 소프트/스마트 파워가 현대 국제정치이론에 대한 논의로 이루어진 것이 아니라 미국의 세계전략이라는 실천적 문제를 염두에 두고 개발된 것이라는 점을 상기하면 더욱 그러하다.

그런데 여기서 유의할 점은 이렇게 소프트/스마트 파워가 덮어 쓰고 있는 은유의 포장지가 미국이라는 강대국의 이데올로기로서 작용할 가능성이 높다는 점이다. 기본적으로 소프트/스마트 파워는 하드 파워가 모자라는 부분에 소프트 파워를 보완하고 이를 똑똑하게 섞어서 쓴다는 개념이다. 야구 경기에 비유하자면, 하드 파워가 일종의 선발투수라면 소프트 파워는 구원투수이고, 스마트 파워는 이들 투수들을 제 때에 기용하는 감독인 셈이다. 따라서 소프트 파워라는 구원투수는 그 이전에 하드 파워라는 선발투수가 어느 정도 상대팀의 타선을 막아준 이후에 등판해야 그 진가를 발휘해서 세이브를 올릴 수 있다. 이러한 관점에서 보면, 기본적으로 소프트/스마트 파워는 원래 하드 파워를 충분히 갖추고 있는 강대국의 사치스러운 고민인지도 모른다. 따라서 하드 파워도 변변히 갖추지 못한 약소국에게 하드 파워의 열세를 소프트 파워의 신장으로 만회해 보려는 시도는 어쩌면 일종의 신기루와 같은 것일 수도 있다.

나이의 소프트/스마트 파워에 대한 논의가 철저하게 그 생성과정의 비법을 밝히기를 거부하는 점도 소프트/스마트 파워를 모방하려는 약소국의 시도를 좌절케 한다. 마치 최고급 레스토랑에 가서 맛있는 음식을 사먹을 수는 있지만 그 음식의 조리법에 대해서는 물어볼 없는 상황을 연상케 한다. 본바탕 자연미인의 태생이나 구조적인 성형수술의 과학기술에 대한 논의 없이 피상적인 화장술의 기교에 대한 논의만 무성하다고나 할까? 사실 나이는 권력논의에서 소프트/스마트 파워의 위상을 복권시키는 대신에 그것을 적당한 수준에서 얼버무려 제시함으로써 그것이 생성되는 물적, 지적, 그리고 제도적 기반에 대한 논의를 회피하고 있다. 만약에 약소국들이 이러한 사정을 제대로 고려하지 않고 섣불리 소프트/스마트 파워라는, 그럴듯해 본이는 개념만을 가져다 쓰려고 한다면, 스마트 파워는커녕 자칫 ‘헛똑똑이 파워’가 될 우려마저 있다.

둘째, 나이의 소프트/스마트 파워 개념은 비물질적 권력자원과 그 활용에 대해 지나치게 도구론적이고 전략론적인 방식으로 접근하는 한계를 지니고 있다. 사실 소프트/스마트 파워의 행사에서 전략적 사고를 전면에 내세웠을 때 과연 그 힘이 끝까지 매력을 유지할 수 있을지는 의문이다. 소프트/스마트 파워를 전략적으로만 추구하다 보면 오히려 역효과를 불러올 수 있고, 그렇게 하여 이루어지는 힘의 행사는 자발적 동의를 확보하기보다는 거부감만을 불러일으킬 수 있다. 현실적으로 어떤 나라가 다른 나라 사람들의 존경과 부러움의 대상이 되는 것은 그 나라 특유의 문화정책이나 외교역량 때문이기도 하겠지만, 그 나라의 제도와 삶 전체의 모습, 더 나아가 당시 국제사회 전체에서 확립된 보편적 가치체계와 연관된 경우가 많다. 그럼에도 불구하고 스마트 파워에 대한 논의는 21세기 권력의 ‘존재론적 문제’를 접어두고, 그 전략적 활용에 많은 관심을 할애하고 있다. 스마트 파워가 본격적인 권력론이 아니라 오히려 전략론이나 외교론이라는 비판이 설득력을 얻는 것은 바로 이러한 이유 때문이다.

이러한 시각에서 보면, 미국이 북한을 상대로 하여 소프트/스마트 파워를 행사한다는 것은 단순히 전략적으로 강경정책과 온건정책 또는 제재조치와 포용정책을 섞어서 사용하는 차원의 문제가 아님이 분명하다. 사실 북한 문제는 권력의 ‘존재론적 문제’와 밀접히 연관된다. 북한의 선군정치는 수령체제의 생존을 위한 전쟁이기 때문에 어설프게 때리거나 달래서 될 일이 아니다. 다시 말해 북한의 체제의 사활을 걸고 21세기 생존전략의 차원에서 추진하는 핵무기와 미사일의 문제는 미국의 수많은 프로세스나 6자회담의 노력이 아무리 똑똑하게 구사되더라도 쉽게 풀 수 있는 종류의 문제가 아니다. 이러한 시각에서 보면, 미국의 스마트 파워의 전략은 북한의 선군정치가 계속되는 한 현실적인 성과를 거두기 어렵다고 볼 수도 있다. 그렇다고 소프트 파워 개념이 논하듯이 미국이 내세우는 민주주의와 인권, 자유와 평화 등과 같은 이념적 변수나 미국의 대중문화와 같은 문화적 변수들이 당장 효과가 있는 소프트 파워로 작동하는 것도 아니다. 물론 이러한 소프트 파워의 공세는 느리지만 근본적인 전략이 될 수는 있을 것이다. 그러나 적어도 단기적으로는 북한 체제를 변화시키는 소프트 파워의 효과를 논하기에는 너무 장기적인 처방이다.

게다가 북한이라는 체제의 독특성을 인식하지 못하고 추진되는 ‘미국식 스마트 파워’의 전략은 선군정치를 바탕으로 한 ‘북한식 스마트 파워’의 내용을 오해케 할 가능성마저 있다. 사실 최근의 사태 진전을 보면 북한도 나름대로의 ‘스마트 파워’ 전략을 추진해 왔다고 평가할 수 있다. 그러나 북한의 ‘스마트 파워’는 미국의 그것과는 매우 다른 ‘똑똑함’에 대한 인식을 바탕으로 하고 있다. 만약에 미국이 모범생의 ‘똑똑함’을 추구하고 있다면 북한은 반항아적인 ‘영악함’을 구사하고 있다고나 할까? ‘직접적이고 강력한 대화’를 기치로 새로이 출범한 오바마 행정부의 첫 인사를 미사일 발사의 강행이라는 카드로 화답하는 것은 악수하자는 데 뺨 때리는 ‘멍청함’일 수도 있다. 그러나 북한식의 ‘똑똑함’이라는 기준에서 보면 ‘합리적인 대응’일 수도 있다. 북한이 추구하고 있는 선군체제의 특성 때문이다. 이러한 상황에서 만약에 미국이 강경한 ‘스마트 파워’의 전략을 추진한다면, 이에 대해 북한은 ‘북한식의 스마트 파워’ 전략으로 응대할 가능성이 크다. 북한의 ‘똑똑함’을 미국식 스마트 파워의 기준으로 이해하거나 예측하는 것이 쉽지 않은 이유이다.

끝으로, 스마트 파워 개념은 행위자들의 게임이 벌어지는 경기장의 프레임(frame)이나 구조를 짜는 똑똑함에 대해서는 상대적으로 침묵한다. 어느 학생이 똑똑하다는 것은 그 자체로 평가되는 것이 아니라 시험문제가 어떻게 출제되느냐에 따라 영향을 받을 수밖에 없다. 또한 서로 다른 신체적 조건의 선수들이 스포츠로 내기를 벌이는 경우, 그들의 승부에 보이지 않는 영향을 미치는 것은 어떠한 종목의 게임을 선택하느냐이다. 이렇게 보면 나의 똑똑함이 빛을 발할 수 있도록 프레임을 짜는 것이 ‘똑똑함’ 그 자체만큼이나 중요하다. 지난 십여 년 간 북한의 핵무기 개발의 역사를 보면, 북한은 먼저 도발함으로써 유리한 프레임을 선점하는 ‘똑똑함’을 발휘해 왔다. 이에 비해 한국과 미국은 북한의 프레임이 아닌 한미의 프레임으로 판을 바꿀 수 있는 기회를 만들지 못하고, 매번 북한이 원하는 방식으로 끌려가는 악순환이 계속되었다. 이러한 연속선상에서 보면, 향후 오바마 행정부의 스마트 파워 외교가 이러한 악순환의 고리를 어떻게 끊을지가 관건이다. 그러나 이러한 난제를 풀기에는 스마트 파워 개념이, 하드 파워와 소프트 파워를 섞는 ‘똑똑함’에 대한 논의에 비해서, 게임의 프레임을 세우는 ‘똑똑함’에 대한 논의를 상대적으로 결여하고 있다.

스마트 파워 개념이 지니는 이러한 한계는 나이의 개념화 자체가 안고 있는 ‘행위자 기반의 개념화’라는 특성에서 찾아져야 한다. 다시 말해 스마트 파워의 개념은 행위자 간의 밀고(push) 당기는(attract) 작용과 반작용의 인과관계를 염두에 둔 인식론을 바탕으로 한다. 이러한 개념인식은 스마트 파워의 메커니즘을 행태주의적인 차원에서 너무 단순화해서 이해한다는 비판을 면하기 어렵게 한다. 실제로 이러한 개념화는 행위자 차원을 넘어서 ‘구조(structure)’ 차원에서 작용하는 권력의 존재를 파악하는 데 둔감하다. 예를 들어, 소프트 파워의 개념은 설득되고 매혹되어 자발적으로 따르는 권력의 메커니즘은 설명할 수 있지만, 싫으면서도 어쩔 수 없이 받아들여야 하는 권력의 메커니즘을 설명하지 못한다. 인간관계처럼 국가들 간의 관계에도 매력을 느끼고 호감을 갖는 것이 선택의 사항으로 다가오는 것이 아니라 오히려 선택의 여지가 없는 운명으로 주어지는 경우, 또는 뻔히 알면서도 당하는 경우도 있을 수 있다.

그런데 세계정치의 현실을 보면, 하드 파워로 밀어붙이고 강제하지 않더라도 별다른 선택의 여지가 없이 구조적 차원에서 제약을 부과하는 권력이 엄연히 존재한다(Strange, 1994; 김상배, 2007). 예를 들어, 소프트/스마트 파워의 게임이 발생하기도 전에 작동하는 일종의 선택과 배제의 메커니즘이 있지 않을까? 세계정치의 권력게임에 관여하는 모든 행위자들이 ‘당연한 것으로 여기는 권력(taken-for-granted power)’이라는 것이 존재하지는 않을까? 이러한 관점에서 볼 때, 북한의 핵문제의 저변에서 작동하고 핵확산 방지의 국제레짐의 의미를 되새겨 볼 필요가 있다. 사실 이러한 종류의 제도에서 우러나오는 권력은 세계정치를 관통해서 흐르는 구조의 수준에서 거론될 문제이지 특정한 국가의 하드 파워나 소프트 파워, 그리고 스마트 파워의 수준에서 논의할 문제가 아니다(Lukes, 2007; Lebow, 2007; Mattern, 2007; Hassdorf, 2007).

2. 중견국의 스마트 파워?

한반도를 둘러싼 동아시아 국제정치, 그리고 한국의 외교정책을 이해하는 데 스마트 파워의 개념을 분석개념으로서 또는 실천개념으로서 얼마나 원용할 수 있을까? 스마트 파워의 개념을 비판적으로 수용하는 과정에서 이른바 중견국의 ‘스마트 파워’라는 개념을 고안해 볼 수 있을까? 이러한 작업을 전개하기에 앞서 먼저 고려할 것은 우리가 추구해야 할 ‘똑똑함’은 나이가 말하는 미국의 ‘똑똑함’과는 상당히 다른 환경에 처해 있다는 사실이다. 무엇보다도 나이의 스마트 파워에서 등장하는 IQ나 EQ, 그리고 SQ 또는 상황지성은 모두 ‘리더의 지성’에 대한 논의이다. 이에 비해 한국이 추구하는 지성은 리더의 지성이라기보다는 오히려 ‘추종자의 지성’일 수밖에 없다. 만약에 한국이 추구하는 것이 ‘추종자의 지성’이라면, 여기에서 비롯되는 ‘스마트 파워’의 논의도 주변 행위자들을 좀 더 적극적으로 고려하는 네트워크 환경에 대한 인식에서 출발해야 할 것이다.

이러한 문제의식은 노드(node) 기반의 권력 개념만으로는 최근 벌어지고 있는 21세기 권력변환을 제대로 포착할 수 없다는 최근 학계의 논의와 맥을 같이 한다. 실제로 21세기 세계정치의 권력은 단순한 노드 차원을 넘어서 노드들이 구성하는 링크(link), 그리고 그 노드와 링크의 합으로서의 네트워크에서 비롯되는 권력, 즉 ‘네트워크 권력(network power)’의 형태로 작동하고 있다. 이러한 네트워크 권력이란 기존의 논의처럼 노드 자체의 속성이나 노드가 보유하고 있는 자원, 즉 노드 차원으로 환원되는 권력이 아니라 노드들 간의 ‘관계’ 즉 네트워크 그 자체의 차원에서 발생하는 권력이다. 이러한 문제의식을 바탕으로 이 글은 최근 자연과학과 사회과학에서 주목받고 있는 ‘네트워크 이론’ 을 원용하여 중견국의 ‘스마트 파워’ 개념을 고민하는 데 필요한 힌트를 얻고자 한다. 이렇게 네트워크 권력의 시각에서 이해된 중견국의 스마트 파워에 대한 논의는 다음과 같은 세 가지 형태의 ‘네트워크 지성(network intelligence)’ 또는 NQ를 필요로 한다.

네트워크 권력은 아직까지 (국제)정치학자들에게 생소한 용어인 것이 사실이다. 이 글의 논의와 유사한 맥락에서 네트워크 권력이라는 용어를 명시적으로 사용한 기존 연구로는 Castells(2004b), Hardt and Negri(2000), Grewal(2008), 김상배(2008b) 등을 들 수 있다.

네트워크에 대한 이론적 소개로는 Barabási(2002), 왓츠(2004), 뷰캐넌(2003), Castells(2000a; 2000b; 2004a) 등을 참조. 또한 국내 학계에서 이루어진 네트워크이론의 소개 및 연구로는 김용학(2007)과 민병원(2005) 및 김상배(2008a)를 참조.

첫째, 한국과 같은 중견국의 스마트 파워는 ‘세(勢)를 모으는 지성’을 필요로 한다. 사실 나이의 스마트 파워에 대한 논의는 리더의 개별지성(individual intelligence)을 전제로 하고 있다. 그런데 한국은 개별적인 차원에서는 미국만큼 IQ가 높지도 못하고 EQ도 높다는 보장이 없다. 따라서 SQ도 변변치 못하다. 혼자서 충분히 똑똑하지 못하다면 개별지성의 발상을 넘어서 주위의 지성을 빌어서 똑똑해질 수밖에 없다. 이러한 맥락에서 소수자들의 세를 모으는 지성의 발상이 필요하다는 것이다. 이렇게 네트워크를 구성하는 노드들이 많으면 많을수록 그 네트워크 행위자가 발휘하는 권력은 더욱 똑똑해 진다. 사실 나이의 소프트/스마트 파워 개념도 비록 초보적이지만 이렇게 네트워크가 세(勢)를 모으는 소집자(convener)의 권력에 대한 논의를 담고 있다(김상배, 2009b). 나이의 논의에서 주목할 점은 세를 모으는 과정에서, 하드 파워처럼 ‘밀어붙이는 완력’보다는, 소프트 파워처럼 ‘끌어당기는 매력’이 좀 더 강조하고 있다는 사실이다(서울대학교 국제문제연구소 편, 2008). 그렇지만 이 글이 말하는 세를 모으는 네트워크 권력은 나이의 인식과 맥을 달리 한다. 이 글에서 말하는 세를 모으는 지성은 혼자서 네트워크를 치는 거미의 지성이라기보다는 여럿이 모여서 벌집을 만드는 꿀벌들의 지성이라고 할 수 있다. 이러한 지성은 최근 온라인 백과사전인 위키피디아를 둘러싸고 벌어지는 ‘집합지성(collective intelligence)’의 논의와 맥을 같이 한다(레비, 2002).

둘째, 한국과 같은 중견국의 스마트 파워는 네트워크상의 ‘위치(position)를 파악하는 지성’을 필요로 한다. 위치를 파악하는 지성이란 네트워크상의 관계적 맥락을 활용하는 지성을 의미한다. 그런데 여기서 ‘관계적 맥락’이라는 용어와 관련하여 나이의 용례와의 차이를 밝힐 필요가 있다. 나이가 말하는 관계적 맥락이란 행태주의적 차원에서 이해된 상호작용의 관계이거나 혹은 단위 차원의 권력에 영향을 미치는 환경적인 요소를 의미한다. 즉 나이의 권력론은 어떠한 환경을 배경으로 누가 권력을 행사하는가를 탐구한다. 상황지성의 개념이 바로 그것이다. 이에 비해 한국의 스마트 파워는 강대국처럼 관계적 맥락을 그저 ‘환경’으로만 이해하는 것이 아니라 일종의 ‘구조’로서 이해할 필요가 있다. 그리고 그러한 네트워크의 구조에서 차지하는 ‘위치’를 파악해야 한다는 것이다. 상황지성이라는 용어와 대비시켜 보는 ‘위치지성(positional intelligence)’이 필요하다고나 할까? 비유컨대, 이는 네트워크의 상황에 맞추어 거미줄을 치는 지성이 아니라, 이미 쳐져 있는 거미줄에서 떨어지지 않고 살아남는 종류의 지성이다. 이러한 점에서 중견국의 위치지성은, ‘거미줄 치기’의 발상을 넘어서, ‘거미줄 타기’에 비유된다. 거미줄 타기의 위치지성은 전체 네트워크상에서 또는 두 개 이상의 네트워크 사이에서 어느 특정 노드가 차지하는 위치나 기능 또는 링크의 형태와 숫자, 통칭하여 네트워크의 구도로부터 발생하는 ‘위치권력(positional power)’을 추구한다. 이러한 네트워크 권력을 다른 말로 표현하면, 네트워크상에서 자기를 통하지 않고는 소통이 되지 않는 요충지를 차지하고 ‘통(通)’하는 과정을 통제하는 스위처(switcher)의 권력이다(김상배, 2009b; 장덕진, 근간).

끝으로 한국과 같은 중견국의 스마트 파워는 네트워크 전체의 판세 속에서 ‘틈새를 공략하는 지성’을 필요로 한다. 이는 앞서 나이가 가장 소홀히 취급하고 있다고 지적한, 네트워크의 구조를 짜는 권력에 대한 논의에서 파생된다. 구조 차원에서 이해된 네트워크 권력은 네트워크상의 권력정치가 시작되기 전에 네트워크의 형세(形勢, configuration) 자체를 짜는 프로그래머(programmer)의 권력이라고 부를 수 있다. 마치 컴퓨터 네트워크에 소프트웨어 코드를 심어 넣듯이 네트워크 자체가 실행되기 전에 미리 특정한 프로그램을 내재화시키는 행위를 연상하면 이해하기 쉽다. 이렇게 프로그래머의 권력에 대한 논의는 기술의 영역에만 국한된 것이 아니고, 명시적 제도와 암묵적 규범을 프로그래밍하는 권력을 의미할 수도 있다. 더 나아가 그러한 제도와 규범에 설득력 있는 이념과 존재론적 보편성을 담아내는 능력에도 연결된다. 이러한 과정에서 한국과 같은 중견국은 전체 프로그램을 설계할 수는 없더라도 주어진 플랫폼 위에서 응용 프로그램을 짜는 하위 프로그래머 정도는 될 수 있다. 일종의 틈새시장(niche market)을 노리는 ‘틈새지성(niche intelligence)’이라고 할 수 있겠다. 중견국의 스마트 파워가 효과를 볼 수 있는 또 하나의 전략은 강대국이 프로그램의 규범적 타당성에 도전하는 것이다. 그렇다고 중견국이 강대국을 능가하는 프로그래머가 될 수 있는 것은 아니다. 그러나 지배 네트워크와는 상이한 대안적 채널의 비전을 제시함으로써 어느 정도의 반론을 제기하는 효과는 크다. 이러한 과정에서 지배 네트워크가 운영하는 프로그램의 구조적 편향을 지적하거나 이러한 행보에 힘을 싣기 위해서 세를 규합하는 전략이 동원될 수 있다.

요컨대, 중견국이 스마트 파워를 행사하기 위해서는 노드 차원의 지성을 넘어서는 네트워크 지성의 발상이 필요하다. 네트워크 지성의 발상에 입각한 중견국의 스마트 파워는 개별지성을 넘어서 주위의 세를 모으는 ‘집합지성’의 매력전략을 고민해야 한다. 또한 중견국의 스마트 파워는 네트워크의 구조에서 자신이 차지하는 위상과 역할을 적절히 활용하는 ‘위치지성’의 발상을 가져야 한다. 아울러 중견국의 스마트 파워는 주어진 네트워크 프로그램의 판세를 정확히 읽고 그 안에서 전략적인 틈새를 공략하는 ‘틈새지성’의 발상도 포기하지 말아야 할 것이다. 이러한 점들을 고려해서 볼 때, 한국과 같은 중견국이 추구할 수 있는 ‘똑똑함’은 미국과 같은 강대국이 추구하는 ‘똑똑함’과는 그 내용과 형태가 다를 수밖에 없다.

Ⅴ. 맺음말

미국의 국제정치학자 조지프 나이의 소프트/스마트 파워라는 개념은 종전의 협소한 권력 개념만으로는 잡히지 않는 21세기 권력변환의 과정을 대중이 이해하기 쉬운 용어로 잡아낸 대표적인 시도라고 할 수 있다. 소프트/스마트 파워의 개념은 물질적 자원을 넘어서는 소프트 파워의 자원, 특히 ‘지식’ 변수에 대한 강조와 함께, 행위자의 속성이나 보유자원에서 우러나오는 권력의 차원을 넘어서 행위자들이 구성하는 ‘관계’에서 발생하는 권력에 대한 학계의 주의를 환기시켰다는 점에서 큰 의미가 있다. 소프트/스마트 파워의 개념적 성공은 오바마 행정부의 정책 실세들에 의해서 향후 미국의 외교정책을 가늠할 구상으로 채택되면서 실천적인 의미의 성공으로 이어졌다. 예상컨대 향후 오바마 행정부의 외교정책과 대북정책은 소프트/스마트 파워의 개념에 담겨 있는 구상들을 실천하는 형태로 나타날 가능성이 크다. 이러한 맥락에서 소프트/스마트 파워의 개념은 미국의 행보를 이해하는 데 큰 도움이 되는 것이 사실이다.

그러나 소프트/스마트 파워의 개념은 그 용어가 취하고 있는 과도한 은유와 권력행사에 대한 지나친 전략적 접근 등으로 인해서 강대국인 미국의 실천개념이라는 성격을 넘어서기가 어렵다. 특히 나이가 관심을 두는 소프트/스마트 파워는 미국이 주도하는 세계질서의 제도와 규범을 유지하는 과정에서 하드 파워만으로는 모두 채울 수 없는 틈새를 메우는 자원이자 전략의 성격이 강하다. 이렇듯 나이의 스마트 파워는 세계질서의 운영을 위한 미국의 관심사에서 시발된 개념이어서 하드 파워의 자원이 상대적으로 빈약한 비강대국이 그대로 소용하여 사용하기에는 다소 무리가 있다. 이러한 맥락에서 이 글은 나이가 신비화의 베일 속에서 가두어 놓은 스마트 파워의 개념에 대한 비판적 검토를 바탕으로 한국과 같은 중견국의 스마트 파워에 필요한 ‘네트워크 지성’의 발상에 대해서 살펴보았다. 그렇다면 ‘네트워크 지성’의 스마트 파워 전략이라는 관점이 한국의 외교정책, 특히 대북정책에 주는 함의는 무엇인가? 이러한 질문에 대한 대답은 앞으로 본격적인 이론적․경험적 탐구를 통해서 밝혀내야 할 것이다.

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남북관계와 스마트파워의 적용

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백 학 순

(세종연구소)

남북관계와 스마트파워의 적용

백 학 순

(세종연구소)

1. 머리말

2. 남한의 대북정책과 스마트파워

3. 남한정부의 대북정책: ‘정체성’과 ‘이익’의 정치

4. 정책 환경구조의 변화와 스마트파워의 적용

5. 이명박 정부의 대북정책과 스마트파워

6. 맺음말

1. 머리말

어떤 국가든지 국가이익을 확보하고 국가목표를 달성하는 국가전략이나 이를 실현하기 위한 구체적인 정책을 다룰 때, 국가는 모든 가용 권력자원을 이용한다. 이 때 국가가 사용할 수 있는 모든 권력자원은 편의상 ‘연성권력’(soft power)과 ‘경성권력’(hard power)으로 나눌 수 있다. 연성권력은 어떤 국가의 정책을 다른 국가가 자발적으로 따라오게 끌어당기는 문화, 정치적 가치, 외교력 같은 힘을 의미하며, 경성권력은 그와 대조적으로 강압적인 방법으로 다른 국가를 강제로 밀어붙이는 군사력, 경제력 같은 힘을 말한다. 모든 국가는 현실적으로 연성권력과 경성권력을 ‘목표를 성공적으로 달성해 내도록 결합’하는 능력인 ‘스마트파워’(smart power)를 적용하여 국가이익을 확보하고 국가목표를 달성하기 위해 노력한다.

따지고 보면, 경성권력이나 연성권력이 전혀 새로운 종류나 새로운 차원의 권력자원이 아니다. 그리고 경성권력과 연성권력을 결합한 스마트파워 전략도 특별히 새로운 것이 아니다. 경성권력은 시공간적으로 항상 존재해 왔던 물질적 차원의 권력자원(material power)이고, 그에 비해, 연성권력은 그 내용과 성격이 시공간에 따라 변화해온 비물질적인 생각, 관념, 이념 차원의 권력자원(ideational power)이다. 국가는 전쟁 시에는 경성권력을 압도적으로 과도하게 사용하고, 평화 시에는 연성권력을 상대적으로 중요하게 사용할 뿐이다.

냉전시대에는 국가들에게는 ‘냉전 이데올로기’라고 부를 수 있는 정책 지도이념이 있었고, 이는 동서대결의 성격을 가진 연성권력 차원의 권력자원이었다. 그런데 탈냉전시대에 들어서서 군사력과 경제력이라는 경성권력은 예전과 동일한 성격의 권력자원으로 그대로 있었지만, 이 ‘냉전 이데올로기’가 탈냉전 성격의 통칭 ‘소프트파워’라는 이름을 가진 연성권력으로 대체되었을 뿐이다.

단지 ‘냉전 이데올로기’는 미소 간의 대결이 중심이 된 관(貫)국가적(transnational) 차원의 획일성을 갖는 권력자원으로서 냉전시대에 전 세계 국가들에게 영향을 미쳤지만, 요사이 등장한 ‘소프트파워’는 관국가적 차원의 ‘탈냉전’적 가치 외에도 개별국가의 문화, 역사, 정치적 가치, 외교력 등을 반영한 국가별 특수성을 가진 권력자원으로서 상호 대조적이다. 이러한 차이는 냉전시대의 종식과 함께 모든 나라들이 냉전 이데올로기적·군사적 대결로부터 오는 구속과 영향으로부터 벗어나 제각기 개별적 특장을 갖춘 연성권력을 중요한 권력자원으로 이용하면서 신중상주의적 가치에 기반을 둔 부국강병책을 수립하고 이를 이행하기 시작하였기 때문이다.

그런데 ‘스마트파워’는 경성권력도 아니고 연성권력도 아니며, 이 두 권력자원을 ‘목표를 성공적으로 달성해 내도록’ ‘솜씨 좋게’ 결합하는 능력이다. 따라서 스마트파워가 진정 의미하는 바는 국가가 자신의 정책목표를 달성하기 위해 연성권력과 경성권력 양자를 조합하여 ‘통합’된 전략, ‘통합’된 자원기반, ‘통합’된 정책도구들을 개발하는 능력인 것이다. 따라서 우리에게 중요한 것은 어떤 국가이익과 국가목표를 확보하고 달성하기 위해서 어떤 경성권력과 어떤 연성권력을 언제, 어떻게, 어떤 비율로 ‘솜씨 좋게’, ‘스마트’하게 ‘통합’하여 목표를 성공적으로 달성해 내도록 전략적으로 사용하느냐 하는 것이다.

Richard L. Armitage and Joseph S. Nye, Jr. (Cochairs), CSIS Commission on Smart Power: A smarter, more secure America (Washington, D.C.: CSIS, 2007), p. 7.

본 글의 목적은 위에서 설명한 스마트파워와 스마트파워 전략을 의식하면서, ‘남북관계에 대한 스마트파워의 적용’을 논하기 위한 것이다. 이 경우, 아래에서 보겠지만, 우리의 핵심적인 노력은 남한의 국가지도자와 정부가 남북관계에 대해 어떤 생각, 어떤 정체성을 갖고 자신의 이익과 정책을 추구하였는가를 이해하는 일이 될 것이다. 구체적으로, 어떤 특정 ‘정체성’을 가진 어떤 지도자와 정부가 자신의 특정 ‘이익’을 확보하기 위한 대북정책을 추구하는 과정에서 자신의 목표를 성공적으로 달성하기 위해 구체적으로 어떤 경성권력과 연성권력을 언제, 어떤 환경에서, 어떻게 ‘솜씨 좋게’(전략적으로 ‘스마트’하게) ‘통합’적으로 사용해 왔는지를 살펴볼 것이다. 그리고 앞으로 이명박 정부가 어떤 방향으로 스마트파워를 사용하는 것이 필요하고 바람직할 것인지 제언하고자 한다.

본 글은 역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’을 파악하는데 있어서는 분단시기 전체를 다루겠지만, 정부의 ‘이익’과 ‘스마트파워 사용’을 다루는 데 있어서는 그 초점이 소련의 붕괴 이후의 탈냉전 시기에 맞춰져 있다.

2. 남한정부의 대북정책과 스마트파워

역대 남한정부가 대북정책을 형성하고 이행하는데 스마트파워 전략에 기반을 둔 정책을 추구했던 것은 당연한 일이다. 원론적으로, 역대 남한정부의 대북정책은 한편으로는 정책 행위주체인 국가지도자와 정부의 정체성, 정책 아이디어, 이익, 가용 권력자원, 전략 등의 변수들과, 다른 한편으로는 ‘정책 환경구조’라는 변수 사이의 상호작용을 통해서 형성되고 이행된다. 그리고 정책 이행이 끝난 뒤에는 그 정책을 평가하고 그 평가는 피드백 과정을 거처 새로운 정책형성에 투입되고 반영된다.

그런데 정책형성 과정은 원론적으로 정책결정자들이 처한 대내외 ‘정책 환경’(규범, 규칙, 문화, 제도와 자원의 배분 등)에 의해 그들의 ‘정체성’이 영향을 받고, 그들의 정체성은 그들의 ‘이익’에 영향을 미친다. 그리고 정책결정자들의 이익은 그들의 ‘정책’에 영향을 미치고, 그들의 정책은 또 그들의 환경에 영향을 미치며, 그들의 환경이 다시 그들의 정책형성과정에 영향을 미치는 일종의 ‘순환적’ 과정으로 이해할 수 있다. 이 점에서는 역대 남한정부의 대북정책도 마찬가지다.

본 글은 기본적인 분석의 틀로서 ‘구성주의적’ 접근을 취하고 있다. Ronald L. Jepperson, Alexander Wendt, and Peter J. Katzenstein, "Norms, Identity, and Culture in National Security," in Peter J. Katzenstein, ed., The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics (New York: Columbia University Press, 1996), 52-65; Paul Kowert and Jeffrey Legro, "Norms, Identity, and Their Limits: A Theoretical Reprise," in Peter J. Katzenstein, ed., The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, pp. 454-468 참조.

본 글에서 우리가 관심을 갖는 것은, 이미 위에서 설명했듯이, 기본적으로 다음 세 가지이다. 첫째, 남한의 국가지도자와 정부가 남북관계에 대한 자신의 이익과 정책을 추구하는데 있어서 어떤 ‘정체성’을 갖고 있었는가? 둘째, 남한정부가 남북관계에서 추구하는 ‘이익’은 무엇이었는가? 셋째, 남북관계에 대한 특정 정체성과 이익을 바탕으로 구체적인 대북정책을 추구하는 데 있어서 남한정부가 사용한 경성권력과 연성권력은 어떤 정책 환경구조 하에서, 북한과 ‘화해·공존’ 혹은 ‘대결·배제’ 중 어느 방향으로, 그리고 어떻게 전략적으로 ‘솜씨 있게’, ‘스마트’하게 ‘통합적’으로 사용되었는가?

3. 남한정부의 대북정책: ‘정체성’과 ‘이익’의 정치

이 부분은 이정복 편, 『21세기 한국 정치의 발전방향』 (서울: 서울대학교출판부, 2009) (근간), pp. 670-689를 거의 그대로 가져와 극히 일부 수정하여 사용하고 있음을 밝힌다.

여기에서는 역대 남한정부의 대북정책에 대한 스마트파워의 적용을 분석하기 위한 기초 작업으로서, 연성권력의 ‘핵심적인 근원이자 구성요소’인 국가지도자와 정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’과 ‘이익’을 살펴보도록 하자.

‘정체성’과 ‘이익’

역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’의 유형을 분류·비교하는 기준으로서 ‘대북의식’―북한과 ‘대결·배제’ 혹은 북한과 ‘화해·공존’하는 통일지향성―과 ‘민족의식’ ―민족과 국제사회(외세)와의 관계에서 ‘민족주의’적 지향성(자주성) 혹은 ‘국제주의’적 지향성(국제성)―을 제시하고, 이들 두 가지 기준을 아래 <표 1>에서 보는 바와 같이 조합하여 역대 남한정부의 남북관계에 대한 정체성을 판단하고자 한다.

<표 1> 역대 남한정부의 남북관계에 대한 정체성의 유형

대북의식 민족의식	북한과 ‘대결·배제’하는 통일지향성	북한과 ‘화해·공존’하는 통일지향성
‘민족주의’적 지향성 (자주성)	㉮	㉰
‘국제주의’적 지향성 (국제성)	㉯	㉱

심지연은 해방 이후부터 한반도문제, 남북한관계, 통일문제는 기본적으로 ‘자주화’와 ‘국제화’라는 두 개의 커다란 흐름 속에서 해결이 모색되었다고 본다. 심지연, 『남북한 통일방안의 전개와 수렴, 1948-2001: 자주화·국제화의 관점에서 본 통일방안 연구와 자료』 (서울: 돌베개, 2001), pp. 18-22 참조.

이 정체성들은 역대 남한정부가 대북정책에 사용한 연성권력의 핵심적인 근원이자 구성요소로서 작용하였는데, 이들은 다음 네 가지 유형으로 구별할 수 있다.

㉮의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성)

㉯의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성)

㉰의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성)

㉱의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘국제주의’적 정체성)

추가적으로, ㉮, ㉯, ㉰, ㉱의 네 가지 정체성들 중에서 두 가지 이상이 관련된 정체성의 유형도 생각해 볼 수 있다. 예컨대, 위의 네 가지 정체성들 중에서 두 가지 이상의 정체성들 사이의 중간 어디에 ‘위치’하고 있는 정체성이라든지, 두 가지 이상의 정체성이 ‘조합’된 정체성을 생각해 볼 수 있다.

역대 남한정부의 남북관계에 대한 정체성은 역대 정부의 남북관계에 대한 ‘이익’의 형성에 심대한 영향을 미쳤다. 그 이익은 기본적으로 역대 정부 자신의 생존과 번영의 전략과 연결되어 있었다. 역대 정부의 남북관계에 대한 ‘이익’에 대해서는 나중에 자세히 살펴보도록 한다.

역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’

이제 위에서 제시한 남북관계에 대한 ‘정체성’을 분류·비교하는 기준을 적용하여 역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’의 유형을 분석해 보자.

참고로, 아래의 역대 남한정부의 ‘정체성’에 대한 유형 분석은 본 글의 저자가 미흡하나마 저자의 다른 글에서 이미 수행한 연구의 결과를 여기에 가져온 것으로서, 이들 ‘정체성’의 성격과 특징은 아래의 <표 2>에서처럼 정리될 수 있다.

이정복 편, 『21세기 한국 정치의 발전방향』, pp. 686-689.

<표 2> 역대 남한정부의 남북관계에 대한 정체성의 성격과 특징

대북의식 민족의식	북한과 ‘대결·배제’하는 통일지향성	북한과 ‘화해·공존’하는 통일지향성
‘민족주의’적 지향성 (자주성)	이승만 김대중 박정희 노무현 전두환 노태우 김영삼 이명박 장 면
‘국제주의’적 지향성 (국제성)

(1) 이승만 정부: ㉮의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성)

이승만 정부의 경우, 여기서 말하는 ‘민족주의’적 지향성은 남북관계와 통일문제에서 남북한이 상호 협력하여 민족적 이익을 공동으로 추구한다는 의미의 민족주의적 지향성이 아니라, 미국과 유엔 등 국제사회가 한반도에 대해 추구한 이익과 압력을 무시 혹은 거부하고 자신이 의도하는 ‘무력 북진통일’을 관철하려 하였다는 매우 특수한 의미의 민족주의적 지향성을 의미한다.

(2) 장면 정부: ㉯의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성)

(3) 박정희 정부: ㉮의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성)

(4) 전두환 정부: ㉰의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성)

(5) 노태우 정부: ㉰의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성)과 ㉱의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘국제주의’적 정체성)을 ‘조합’하는 정체성

(6) 김영삼 정부: ㉮의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성)과 ㉯의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성)의 중간 어디에 ‘위치’하는 정체성

(7) 김대중 정부: ㉰의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성)과 ㉱의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘국제주의’적 정체성)을 ‘적극적’으로 ‘조합’하되, ‘민족주의’적 지향성이 보다 더 강조된 정체성

(8) 노무현 정부: ㉰의 정체성(북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성)과 ㉯의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성)의 중간에 ‘위치’하되, ㉰의 정체성에 더 가까이 위치하는 정체성

(9) 이명박 정부: ‘매우 강력한’ 수준의 ㉯의 정체성(북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성)

이명박 정부는 출범한지 1년 2개월 여 밖에 되지 않았기 때문에 향후 이명박 정부가 남북관계에 대해 과연 어떤 정체성을 갖게 될 것인지 알 수 없다. 그러나 여기에 제시된 정체성은 출범 이후 지금까지의 기간에 보여준 정체성이다.

이제 역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’의 성격과 특징을 유형별로 분류·비교하고, 이를 기반으로 시대 구분을 한 다음, 이러한 역대 정부의 상이한 ‘정체성’에 영향을 미친 요인들을 생각해 보자.

첫째, 북한과 ‘대결·배제’하는 정체성을 가진 정부들은 이승만, 장면, 박정희, 김영삼, 이명박 정부다. 자신의 대북정책에서 다음과 같은 성격과 특징을 보여주었다.

(1) 이승만 정부와 박정희 정부는 북한과 ‘대결·배제’하면서도 ‘민족주의’적 정체성을 갖고 있었다.

(2) 이에 비해, 장면 정부와 이명박 정부는 북한과 ‘대결·배제’하면서 ‘국제주의’적 정체성을 갖고 있었다.

(3) 김영삼 정부는 북한과 ‘대결·배제’하되, ‘민족주의’적 및 ‘국제주의’적 정체성의 요소를 함께 갖고 있었다.

(4) 김영삼 정부는 전임 정부들인 전두환, 노태우 정부가 탈냉전의 시대적 요구에 부응하여 추구한 북한과 ‘화해·공존’하는 정체성을 뒤집는 ‘역행성’을 보여 주었다.

(5) 6·15공동선언 이후의 시기에 북한과 ‘대결·배제’하는 정체성을 가지고 있는 정부는 이명박 정부뿐이다.

둘째, 북한과 ‘화해·공존’하는 정체성을 가진 정부들은 전두환, 노태우, 김대중, 노무현 정부였다.

(1) 전두환 정부는 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성을 갖고 있었다.

(2) 노태우, 김대중 정부는 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성과 ‘국제주의’적 정체성의 양자를 ‘조합’한 정체성을 갖고 있었다.

(3) 노태우 정부와 김대중 정부의 남북관계에 대한 정체성은 기본적으로 동일한 유형으로 분류될 수 있으나, 김대중 정부의 경우, 김 대통령 자신의 남북관계에 대한 강력한 ‘비전’과 ‘전문성’ 덕분에 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성과 ‘국제주의’적 정체성의 양자를 노태우 정부에 비해 ‘매우 적극적’으로 조합하였고, 또 ‘민족주의’적 지향성이 훨씬 더 강하였다.

김대중 정부의 남북관계에 대한 이러한 정체성은 민족주의와 국제주의의 ‘적극적인 조합’이라는 햇볕정책의 특성을 말해 주며, 왜 햇볕정책이 민족내부와 국제사회의 지지를 동시에 획득할 수 있었는지를 설명해 준다.

(4) 한편, 노무현 정부는 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성과 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성의 중간에 ‘위치’하되, 전자의 정체성에 더 가까이 위치하는 정체성을 보여 주었다.

(5) 노무현 정부의 경우, 북한에 대한 ‘화해·공존’, ‘대결·배제’, 그리고 ‘민족주의’와 ‘국제주의’의 속성이 모두 부분적으로 나타나는 매우 이례적인 정체성이다. 이는 노무현 정부의 평화번영정책의 특성과 모순을 동시에 보여 주고 있다고 하겠다.

(6) 마지막으로, 6·15공동선언 이전의 시기에 북한과 ‘화해·공존’하는 정체성을 가진 정부는 전두환, 노태우 정부였다. 전두환, 노태우 정부는 각각 군사정부와 유사 군사정부였음에도 불구하고 북한과 ‘화해·공존’하는 정체성을 획득한 점이 이채롭다.

셋째, 전두환, 노태우 정부는 6·15공동선언 이전의 시기에 북한과 ‘화해·공존’하는 정체성을 가진 유일한 정부들이었고, 반면, 이명박 정부는 6·15공동선언 이후의 시기에 북한과 ‘대결·배제’하는 유일한 정부다. 이는 남북관계에 대한 정체성에 관한 한, 전두환, 노태우 정부의 ‘전향성’과 이명박 정부의 ‘역행성’을 말해 준다.

넷째, 김대중 정부와 노무현 정부의 남북관계에 대한 정체성에 대한 비교도 흥미롭다. 많은 사람들이 김대중 정부의 햇볕정책과 노무현 정부의 평화번영정책이 동일한 선상에 있고, 평화번영정책이 햇볕정책을 계승한 것으로 인식하고 있는 듯하다. 이는 양 정부가 모두 북한과 남북정상회담을 개최하였고, 특히 새로 들어선 이명박 정부가 양 정부의 정책을 하나로 묶어 ‘잃어버린 10년’, ‘친북좌파 정책’으로 비난하였기 때문에 그렇게 된 면도 있다. 그러나 위에서 살펴보았듯이, 양 정부의 정체성과 정책이 공통점과 유사점이 없는 것은 아니지만, 햇볕정책 속에는 김대중 대통령 자신의 남북관계에 대한 강력한 ‘민족주의’적 비전, 전문가적인 지식과 통찰력 그리고 그에 기반을 둔 정책의 일관성, 햇볕정책 추진을 위한 ‘국제사회’의 협력의 필요성에 대한 이해 등이 조합되어 있었다.

김대중 정부의 햇볕정책과 노무현 정부의 평화번영정책의 자세한 비교는 백학순, “김대중정부와 노무현정부의 대북정책 비교”, 『세종정책연구』 제5권 제1호 (2009), pp. 277-354 참조.

다섯째, 역대 남한정부의 대북정책을 남북관계에 대한 ‘정체성’과 그 ‘변화’를 기준으로 시대구분하자면, 크게 ‘김대중 정부 이전’과 ‘김대중 정부(6·15남북공동선언)를 포함한 이후’로 나눌 수 있을 것이다. 김대중 정부의 대북정책(6·15공동선언)이 시대를 가름하는 위치를 차지하게 된 것은 그것이 역사적·시대적 요구에 대해 적극적으로 ‘순응’하고 새 시대에 맞는 ‘화해·공존의 정체성’을 성공적으로 확립하였기 때문이었다.

마지막으로, 위에서 살펴본 역대 정부의 상이한 ‘정체성’에 영향을 미친 요인들은 무엇인가? 우선 직접적으로는 역대 대통령 자신들의 ‘대북의식’과 ‘민족의식’을 들 수 있다. 이에는 대통령의 정책 참모들의 영향도 포함된다. 또한 국제정치의 변화도 역대 대통령과 정부의 남북관계에 대한 정체성에 영향을 미친 주요 요인이라고 할 것이다. 기본적으로 이 두 요인이 상호작용하여 위에서 본 바와 같은 역대 정부의 남북관계에 대한 정체성을 형성하였다고 하겠다.

역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘이익’

그렇다면, 역대 남한정부가 남북관계에서 추구하는 ‘이익’은 무엇이었는가? 위의 정체성 분석을 바탕으로 역대 정부의 남북관계에 대한 ‘이익’을 살펴보자.

이승만 정부

이승만 정부의 경우, 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성을 바탕으로 한 남북관계에 대한 ‘이익’은 6·25전쟁 이전에는 단독선거를 통한 대한민국 정부의 수립, 민족분단 상황에서의 신생 정부의 정통성 확립, 신생국가의 생존과 발전, 남한에서 일종의 국가형성경쟁자들이었던 공산주의 빨치산 게릴라의 소탕, 미국 및 유엔과의 관계강화 등으로 나타났다.

그러나 6·25전쟁 이후의 남북관계에 대한 ‘이익’은 현실적으로 통일 민족국가 수립의 어려움을 인식하고, 미국과의 동맹관계를 바탕으로 남한을 강력한 반공국가로 발전시킴으로써 자신의 권력을 신장시키는 한편, 장기적으로 북한과의 체제 경쟁에서 우월한 지위를 확보하여 자신이 원하는 식으로 통일을 이루는 것이었다.

장면 정부

남북관계에 대해 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성을 갖고 있던 장면 정부의 경우도 남북관계 관련 ‘이익’은 일차적으로 남북 분단과 대결 하에서 자신의 권력의 생존과 확대, 정통성의 확보, 좀 더 나아가서 남북한의 체제대결 하에서 남한정부의 정통성 확보 등과 관련된 것이었다. 북한이 6·25전쟁 이후 농업협동화를 적극적으로 추진하고 사회주의 공업화의 토대구축을 위한 제1차 5개년계획(1957-1960)을 계획보다 1년 앞당겨 완료하는 등 북한지역에서 사회주의 정권과 체제가 급속한 경제 발전과 안정성을 획득하는 방향으로 나아가자, 상대적으로 정치·사회·경제적 불안정에 시달리고 있던 장면 정부는 북한과 남북관계에 대해 공세적인 입장보다는 방어적인 입장을 취하였다.

박정희 정부

박정희 정부는 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성을 바탕으로, 당시 고속성장하고 있던 북한의 경제발전, 1971년 대통령 선거에서 김대중 후보가 주장한 ‘남북교류론’과 ‘3단계 통일론’, 1970년대 초반의 동서 양 진영 사이의 이뤄진 데탕트, 북한의 무력증강과 안보위협 등에 대한 경제·정치·외교·군사안보적 대응을 통해 자신의 정권의 정통성을 확보하고 자신의 권력을 연장, 강화하고 남·북한 간의 체제경쟁에서 승리하려는 ‘이익’을 추구하였다.

전두환 정부

북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성을 기반으로 한 전두환 정부의 남북관계에 대한 ‘이익’은 군사쿠데타를 통한 권력 장악, 직접선거가 아닌 통일주체국민회의라는 체육관선거를 통한 대통령 당선 등 정통성의 결핍이라는 치명적인 원죄를 벗어나 권력을 유지하고 확대하는 것과 깊은 관련이 있었다.

1981년 새해 국정연설에서 김일성 주석의 남한방문 초청과 자신의 방북 용의를 밝힌 것은 남북관계를 자신의 정통성 획득과 권력의 유지·확대에 이용하려는 계산된 제스처였다. 또한 남북관계와 통일문제에 대해서는 나름대로 전향적인 생각을 하고 있었던 박철언 등을 통해 남북관계에서 새로운 돌파를 시도한 것도 마찬가지로 같은 맥락에서 이해될 수 있는 일이었다.

1985년에는 남북정상회담이 거의 성사될 뻔하기도 하였다. 전두환 정부의 남북정상회담의 개최 노력은 1985년부터 시작된 소련 고르바초프의 개혁·개방 정책에 따른 탈냉전의 시작에 발맞춘 것이기도 하였다.

노태우 정부

노태우 대통령은, 전두환 대통령과는 달리, ‘직접선거’를 통해 대통령에 당선되었으나, 임기 내내 전두환 군사쿠데타의 제2인자라는 원죄로부터 벗어나지 못하였다. 이러한 상황에서 노태우 정부는 남북관계에 대해 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성과 ‘국제주의’적 정체성이 ‘조합’된 정체성을 바탕으로, 고르바초프의 개혁·개방정책으로 시작된 세계적인 탈냉전을 기회로 삼아 적극적으로 남북관계에서 돌파구를 만들어 냄으로써 정권의 정통성을 확보하고 권력을 안정적으로 운용하려는 생각과 ‘이익’을 갖고 있었다.

노태우 정부는 1986년의 ‘블라디보스토크 선언’ 등이 가져온 아시아·태평양 지역에서의 탈냉전 분위기를 적극적으로 활용하여 김종휘와 박철언 등이 사회주의국가들과의 수교를 추진하는 ‘북방정책’과 남북정상회담 개최에 적극 나섰다. 1989년에는 남북정상회담이 거의 성사될 뻔하기도 하였다.

김영삼 정부

남북관계에 대해 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘민족주의’적 정체성과 ‘국제주의’적 정체성의 중간 어디에 ‘위치’하는 정체성을 갖고 있었던 김영삼 정부의 남북관계에 대한 ‘이익’은 한편으로는 동구 사회주의권 국가들의 붕괴 경험의 선상에서 북한의 붕괴를 기대하고, 다른 한편으로는 핵문제로 북한을 압박함으로써 최종적으로는 북한을 흡수 통일함으로써 강력한 반공정권으로서의 자신의 정통성과 권력을 확대하는 것이었다.

김대중 정부

김대중 정부는 남북관계에 대해 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성과 ‘국제주의’적 정체성을 ‘적극적’으로 ‘조합’하되 ‘민족주의’적 지향성이 보다 더 강조된 정체성을 보여 주었고, 이를 바탕으로 추구한 남북관계에 대한 ‘이익’은 민족문제와 통일문제 해결에 있어서의 남북협력을 통한 민족적 주체성과 자주성의 확보, 남북 긴장완화를 통한 조속한 신인도 제고와 외환위기 극복 및 경제회생, 급격한 ‘통일’ 달성 노력보다는 화해·협력을 통해 통일을 ‘목표’이자 ‘과정’으로 접근, 우리의 대북정책에 대한 국내외의 지지 확보였다.

이에는 물론 자신의 권력의 정통성 강화, 자신의 정부 차원을 넘어선 국가와 민족의 생존과 번영, 국제사회에서의 위상 제고와 같은 보다 근본적인 ‘이익’들이 자리 잡고 있었다.

노무현 정부

남북관계에 대해 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성과 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성의 중간에 ‘위치’하되 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘민족주의’적 정체성에 더 가까이 위치하는 정체성을 보여주었던 노무현 정부의 남북관계에 대한 ‘이익’은 복합적이었다.

우선, 가능한 한 남북관계를 발전시켜 화해·공존을 지향하는 정통성을 제고함으로써 대북 화해·공존세력의 지지를 이끌어내어 자신의 권력을 강화하려는 이익을 갖고 있었다. 그러나 노무현 정부는 자신의 대북정책을 김대중 정부의 햇볕정책으로부터 차별화하려 하였고, 이는 많은 부작용을 낳았다.

또한 부시 정부의 남북관계와 북핵문제에 관한 부당한 압력에 대해서도 이를 거부하지 못하고 대부분 수용하였다. 그렇게 함으로써 한미관계에서 실패하였다는 비난을 피하려는 생각을 하고 있었다.

이명박 정부

출범한지 1년 2개월여 기간이 지난 지금, 남북관계에 대해 ‘매우 강력한’ 수준의 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성을 보여주고 있는 이명박 정부가 그 동안 남북관계에 대해 추구해온 ‘이익’은 일단 남북관계에서 ‘친북 좌파’가 집권하였던 ‘잃어버린 10년’을 심판하고 자신의 북한에 대한 ‘대결·배제’의 정체성을 보다 확실히 함으로써 보수세력을 집결하여 자신의 보수정권으로서의 정통성을 확보하고 권력을 강화하려는 것이었다고 생각된다.

특히, 여권 내에서 박근혜계와의 경쟁과 그것이 2010년 지자체 선거 등 향후 정치일정과 관련해서 갖는 정치적 함의 때문에 강경 대북정책의 지속을 통한 보수 지지층의 결속을 지속적으로 추구하고 있는 것으로 보인다. 따라서 당장 ‘경제 살리기’를 위해 도움이 되는 대북 긴장완화 조치를 취하지 못하고, 지속적으로 대북정책이 국내정치적 이익에 포박되는 상황이 지속되고 있다.

그러나 2009년 4월초 북한의 인공위성 로켓 발사로 촉발된 북미관계 등 국제사회에서의 분위기 악화, 이명박 정부의 대량살상무기확산방지구상(PSI)에 전면참여 관련 논란, 개성공단 사업의 악화 등에서 보듯이, 악화된 남북관계가 이명박 정부가 내세웠던 ‘성숙한 세계국가’(Global Korea) 건설 노력에 장애물로 작용하는 경험을 하고 있는 셈이다. 이 문제의 극복이 중요한 과제가 되고 있다.

종합

종합하면, 역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘이익’은 역대 국가지도자와 정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’으로부터 심대한 영향을 받았음을 알 수 있다. 역대 정부가 추구한 이익은 기본적으로 역대 정부 자신의 생존과 번영의 전략과 연결되어 있었다. 이들의 생존과 번영의 추구는 보다 일반적으로 그들 자신의 권력의 정통성의 확보, 권력의 유지와 확대, 자신의 정부 차원을 넘어선 국가와 민족의 생존과 번영의 추구, 국제사회에서의 자신의 정부와 남한국가 및 한민족의 위상의 제고, 그리고 이런 여러 이익들의 조합으로 나타났다고 하겠다.

4. 정책 환경구조와 스마트파워의 적용

그렇다면, 남북관계에 대한 특정 ‘정체성’과 ‘이익’을 바탕으로 구체적인 대북정책을 추구하는 데 있어서 역대 남한정부가 사용한 경성권력과 연성권력은 어떤 정책 환경구조 하에서, 북한과 ‘화해·공존’ 혹은 ‘대결·배제’ 중 어느 방향으로, 그리고 어떻게 전략적으로 ‘통합’된 스마트파워로서 사용되었는가? 우선, 남한정부의 대북정책의 환경구조와 그 변화는 ‘대내’ 정책 환경구조와 ‘대외’ 정책 환경구조, 그리고 그것들의 변화로 나누어 생각해 볼 수 있을 것이다.

본 글에서는 1980년대 후반과 1990년대 초에 소련의 붕괴가 가져온 ‘냉전의 종식’과 ‘탈냉전의 도래’라는 세계사적 대변화가 우리의 대북정책의 환경구조에 초래한 변화를 중시하여, 남북 분단시기 전체가 아닌 탈냉전 시기만을 대상으로 살펴보기로 하자. 즉 노태우 정부, 김영삼 정부, 김대중 정부, 노무현 정부, 그리고 이명박 정부의 경우만 살펴보기로 한다.

노태우 정부

노태우 정부의 경우, 소련의 붕괴와 냉전의 종식이라는 대외 정책 환경구조에서의 세계사적 변화가 압도적으로 남한정부로 하여금 대북 ‘화해·공존’하는 방향으로 양대 권력자원인 연성권력과 경성권력을 사용토록 영향을 미쳤다. 노태우 정부는 고르바초프의 개혁·개방정책으로 시작된 세계적인 탈냉전을 기회로 삼아 적극적으로 남북관계에서 돌파구를 만들어 내었던 것이다.

구체적으로, 노태우 정부는 1986년 고르바초프의 ‘블라디보스토크 선언’ 등이 가져온 아시아·태평양 지역에서의 탈냉전 분위기를 적극적으로 활용하여 사회주의 국가들과의 수교를 추진하는 ‘북방정책’을 시작하고, 남북관계 개선과 남북정상회담을 위한 대북 화해정책에 적극 나섰다.

노태우 정부는 1988년에 ‘민족자존과 통일번영을 위한 특별선언’(7·7특별선언)을 발표하고, 1989년에는 ‘한민족공동체 통일방안’을 발표하였으며, 1990년에는 ‘남북교류협력에 관한 법률’을 제정하였다. 1989년에는 남북정상회담이 거의 성사될 뻔하기도 하였다. 1990년 9월에는 분단 역사상 처음으로 남북총리회담이 성사되었다. 1991년 12월에는 역사적인 ‘남북사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서’(남북기본합의서)가 채택되고, 1992년 2월에 발효되었다. 또한 1992년에는 화해, 불가침, 그리고 교류·협력에 관한 3개의 부속합의서와 남북화해공동위원회 구성·운영에 관한 합의서가 발효되었고, ‘한반도의 비핵화에 관한 공동선언’이 발표되었다. 이후 이 합의서들을 이행하기 위한 각종 합의서 채택이 이어졌다.

노태우 정부는 북한과 ‘대결·배제’를 피하고 북한과 ‘화해·공존’하는 ‘정체성’과 남북관계에서 돌파구를 만들어 냄으로써 정권의 정통성을 확보하고 권력을 안정적으로 운용하고자 하는 ‘이익’에 부합하도록 당시 북방정책과 대북정책의 추진에서 연성권력과 경성권력을 조합한 스마트파워를 적용하였다.

노태우 정부는 북방정책과 대북 화해정책을 위해 1990년에 러시아와의 냉전시대의 대결을 청산하는 국교정상화를 이룩하였다. 이 과정에서 ‘외교력’이라는 연성권력을 적용하였고, 소련에 경제협력 차관 명목으로 30억 달러 차관을 약속하는 등 ‘경제력’이라는 경성권력을 사용하였다. 노태우 정부의 경우는 대외 정책 환경구조에서 생겨난 냉전의 종식을 적극적으로 이용하여 북한과 ‘대결·배제’를 피하고 ‘화해·공존’하는 방향으로 연성권력과 경성권력을 통합적으로 적절히 배합한 스마트파워 전략을 성공적으로 사용한 경우였다.

김영삼 정부

김영삼 대통령 자신의 남북관계에 대한 정체성 자체가 북한과 강력히 ‘대결·배제’하는 것인데다가, 제1차 북핵위기가 발생함으로써 대외 정책 환경구조가 급속히 악화됨으로써 이것이 김영삼 정부로 하여금 탈냉전 시대에 부합하는 방향으로 스마트파워를 적용하는데 큰 어려움을 주었다.

대통령 취임 1개월도 채 못 된 1993년 3월 12일, 북한이 핵확산방지조약(NPT)을 탈퇴하자 김영삼 정부는 북한의 NPT 복귀문제가 해결될 때까지 남북대화 중단을 선언하고, ‘핵을 가진 상대와는 악수할 수 없다’는 입장을 천명하면서 북한의 핵시설 사찰을 남북대화의 전제조건으로 내세웠다. 김영삼 정부는 1994년 7월 25-29일 평양에서 역사적인 남북정상회담을 개최키로 합의하였으나 7월 8일 김일성의 급작스런 사망으로 남북정상회담은 무산되었다.

결국, 김영삼 정부는 북한과 ‘화해·공존’하지 않고 북한과 ‘대결·배제’하는 정체성을 보여주면서 동구 사회주의권 국가들의 붕괴 경험의 선상에서 북한의 붕괴를 기대하고, 북한을 흡수 통일함으로써 강력한 반공정권으로서의 자신의 정통성과 권력을 확대하려는 ‘이익’을 바탕으로 북한과 ‘화해·공존’이 아닌 ‘대결·배제’의 방향으로 연성권력을 사용하였다.

김영삼 정부의 경성권력의 적용 방향도 마찬가지였다. 김영삼 정부는 북미 양자회담을 통해 북핵문제를 해결하려는 미국의 대북정책에 대해 반대하였다. 이로써 북핵협상에서 실질적으로 소외된 채, 대북 경수로 건설사업의 비용을 70%이상 떠맡게 됨으로써, ‘경제력’이라는 경성권력을 사용하기는 사용하였으되 ‘수동적’으로 사용할 수밖에 없었다.

다른 한편, 북한의 김일성주석이 사망하자 ‘조문’ 대신 한국군에게 대북 ‘최대 경계태세’를 명령하여 남북관계의 긴장이 고조되는 식으로 ‘군사력’이라는 경성권력을 사용하였다. 또한 북한의 붕괴를 기다리면서 북한 붕괴 시 발생할 대규모의 난민들의 유입에 대한 대책 마련에 경성권력을 사용하였다.

김대중 정부

김대중 정부의 경우는 김대중 대통령 자신이 남북관계는 평화공존, 평화교류, 평화통일의 ‘평화 3원칙’ 하에 발전해야 한다는 일관된 철학과 비전을 갖고 있었기도 하였지만, 1997년 말에 닥친 외환위기와 그것의 극복 필요성이 김대중 대통령의 연성권력과 경성권력의 사용을 북한과 ‘대결·배제’하지 않고 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 사용하는데 큰 영향을 미쳤다. 당장 외환위기를 극복하고 경제 살리기를 위해 남북관계의 안정과 한반도에서의 긴장완화를 이뤄내야 하는 현실적인 필요성이 있었던 것이다.

또한 미국 클린턴 정부와 중국, 일본, 러시아 등 주변 국가들의 햇볕정책에 대한 협력도 김대중 대통령이 권력자원을 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 적용하는데 공헌하였다.

2000년 6월 남북정상회담과 6·15공동선언은 김대중 정부가 협상력, 외교력이라는 연성권력과 경성권력을 대북 ‘화해·공존’의 방향으로 어떻게 성공적으로, 통합적으로 사용하여 남북관계에서 ‘6·15 시대’라는 새로운 시대를 열게 되었는지 증명해 주고 있다.

한편, 2001년 미국에서 부시 정부가 등장하여 대북 강경정책을 취하고 2002년 말부터 제2차 북핵위기가 발생함으로써 햇볕정책의 대외 정책 환경구조가 악화되었다. 특기할 만한 일은 김대중 정부는 이러한 불리한 환경에도 불구하고, 북한과 ‘대결·배제’하지 않고 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 대북 협상력과 대외 외교력이라는 연성권력을 일관서 있게 사용하였다는 사실이다. 김대중 정부는 ‘경제력’이라는 경성권력도 북한과의 3대 경협사업을 이뤄내는 등 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 일관되게 사용하였다.

또한 김대중 정부의 임기 동안에 남북 화해·협력을 뒷받침하기 위해 남북 국방장관회담, 군사실무회담이 총 17회나 열리는 등 군사관련 경성권력도 북한과 ‘화해·공존’을 촉진하는 방향으로 사용되었다. 비록 두 차례의 서해교전에서 발생하여 ‘군사력’이라는 경성권력을 사용하였지만, 이것도 북한의 무력도발을 응징하되, 무력충돌의 ‘확산’이 아닌 ‘봉쇄’라는 차원에서 적용된 것이었다.

노무현 정부

노무현 정부는 김대중 정부 말에 발생한 제2차 북핵위기와 함께 임기를 시작하였고, 북핵문제가 임기 5년 내내 외교·안보·통일 분야에서 노무현 정부의 발목을 잡았다. 북핵문제와 같은 대외 정책 환경구조로부터 오는 부정적인 영향이 노무현 정부로 하여금 자신의 권력자원을 북한과 ‘대결·배제’하는 방향으로 사용하도록 강요하였고 노무현 정부는 사실상 그러한 방향으로 연성권력과 경성권력을 사용한 적이 적지 않았다.

백학순, “김대중정부와 노무현정부의 대북정책 비교”, pp. 285-290 참조.

그러나 노무현 정부는 기본적으로 김대중 정부의 화해·협력정책을 계승하였고, 평화번영정책이 비록 햇볕정책에 비해 ‘대북포용’의 정체성, 이익, 우선순위, 방향, 집중도, 목표달성 등에 있어서 상대적으로 더 강력하지 못하였지만, 전반적으로 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 연성권력을 사용하였다. 제2차 남북정상회담 개최와 10·4정상선언이 이를 증명하였다.

‘경제력’이라는 경성권력도 개성공단 사업의 본격적 시작, 금강산관광 확대, 개성관광 시작, 남북교류협력의 확대와 심화 등 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 사용하였다. 노무현 정부 5년 임기 전 기간을 통해서 남북 간에 군사적 충돌이 없었으며, 남북장성급 군사회담 개최, ‘서해해상에서의 우발적 충돌방지와 군사분계선 지역에서의 선전활동 중지 및 선전수단의 제거에 관한 합의서’ 등 ‘군사력’이라는 경성권력도 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 사용하였다.

이명박 정부

마지막으로, 이명박 정부는 제2차 북핵위기를 물려받은 것 외에는 대북정책와 관련하여 대외 환경구조의 급격한 악화나 그에 따른 새로운 충격은 없었다.  이명박 정부는 출범 시 제2차 북핵위기를 겪고 있는 중에 있었으나, 북핵문제는 이미 9·19공동성명,  2·13합의, 10·3합의를 통해 사실상 해결되어가는 과정에 있었다.

참고로, 최근 2009년 4월 들어 북한의 인공위성 로켓발사와 그것이 갖는 장거리미사일 능력 의미 때문에 유엔안보리에서 대북 제재를 포함한 강력한 수준의 의장성명이 발표됨에 따라, 북한이 이에 반발하여 6자회담을 보이콧하고 영변핵시설의 불능화 중단 및 복구, 폐연로봉의 재처리 시작 등으로 상황이 급속히 악화되고 있으나 이는 미국으로 하여금 보다 높은 차원에서 포괄적인 패키지 딜을 통한 문제해결을 하도록 압박하는 강력한 카드로서의 성격을 보여주고 있다.

이명박 정부는 제2차 북핵위기라는 대외 정책 환경구조로부터 오는 부정적인 영향을 자신의 정체성, ‘한국판 네오콘’적인 대북관을 구현하는 기회로 삼음으로써 ‘비핵·개방·3000’이라는 북한의 선핵포기를 요구하는 대북정책을 내어 놓은 등,  북한과 ‘대결·배제’하는 방향으로 권력자원을 사용하였다.

이명박 대통령은 원래 기업인 출신이기 때문에 대북정책에서 경제적 접근, 즉 실용적 접근이 가능할 것으로 예상되었다. 그러나 대선과 총선을 거치면서 ‘MB 독트린’, 비핵·개방·3000, 통일부 폐지 구상 등에서 보듯이, 정치논리와 주요 참모와 지지세력의 ‘이념 과잉’, 그들의 네오콘적인 성향에 포박 당함으로써, 김대중 정부와 노무현 정부의 대북정책을 ‘잃어버린 10년’, 대북 ‘퍼주기’, ‘원칙 없는 대북정책’으로 비난하였다. 이명박 정부의 대북 연성권력이 이전의 김대중 정부와 노무현 정부의 대북 연성권력과는 그 성격과 내용이 정반대로 된 것이다.

이명박 정부가 출범한지 1년 1개월이 지난 2009년 3월 청와대가 내어 놓은 이명박 정부의 외교안보의 비전과 전략은 ‘통일’(남북관계)이라는 개념과 정책이 여전히 ‘외교안보’ 개념과 정책의 ‘하위’ 개념과 정책 부분으로서 취급되고 있음을 잘 보여주고 있다. 『이명박 정부 외교안보의 비전과 전략: 성숙한 세계국가”(Global Korea: The National Security Strategy of the Republic of Korea)』 (서울: 청와대, 2009년 3월) 참조.

또한 남북관계가 김영삼 정부 이후 최악의 상황에 놓이면서, 김태영 합참의장의 인사청문회에서의 ‘선제타격론’ 논란에서 보듯이, 이명박 정부가 ‘군사력’이라는 경성권력을 북한을 ‘대결·배제’하는 방향으로 사용할 수도 있다는 것을 보여주면서 북한의 반발은 커지고 남북관계는 더욱 악화되었다.

한편, 이명박 대통령과 정부는 국내정치에서 쇠고기 수입 관련 촛불시위, ‘고소영·강부자 인사’에 대한 비판, 박근혜계에 대한 불(不)포용 정책 등으로 지지층 확대와 포용에 실패하고, 자신의 보수 지지층의 이탈을 염려하는 소극적이고 방어적인 입장을 취함으로써, 결국 대북 ‘실용주의’적 방향이나 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 권력자원을 사용하지 못하였다.

이러한 상황에서 이명박 정부는 출범하자마자 대외적으로 조지 부시 정부와 ‘가치동맹’ 강화를 통해 북한인권을 문제 삼고, 유엔에서 대북 인권결의안 통과에 주도적인 역할을 하고, 일부 남측 민간단체들이 북한의 지도자와 체제를 비난하는 대북 전단(삐라) 날리기를 허용하는 등 북한의 체제를 ‘밑으로부터 흔드는’ 방향으로 연성권력을 사용하였다.

그런데 최근 2009년 4월 북한의 인공위성 로켓 발사에 따른 유엔안보리에서의 대북 제재논의를 계기로 외교통상부와 외교안보라인이 PSI ‘전면 참여’ 발표를 공식적으로 이야기함으로써 북한에 대해 기존의 연성권력 차원의 압력과 제재를 넘어서 이제 ‘군사력’이라는 경성권력까지 사용하려는 모습을 보이기 시작하였다. 이에 북한이 ‘선전포고’라고 강력히 반발하면서 개성공단에 본격적인 제재를 가하기 시작하였다.

이에 대해 이명박 대통령 자신이 북한과 대결하는 식으로 경성권력을 사용하는 것은 남북 간의 무력충돌과 개성공단의 중단을 초래할 수 있고, 이는 자신의 ‘성숙한 세계국가’(Global Korea) 달성에 장애가 될 수 있다는 점을 새롭게 인식함으로써, PSI 전면 참여의 ‘원칙은 유지’하되 발표 시기는 ‘전략적으로 결정’한다는 식으로 입장을 정리하여 PSI 전면 참여 문제는 사실상 무기한 보류되었다. 이명박 대통령의 이러한 결단이 앞으로 남북관계에서 ‘화해·공존’하는 방향으로 스마트파워를 사용하게 될 계기가 될 수 있을 것인지 주목된다.

이명박 대통령은 2009년 4월초 런던에서 개최된 ‘G-20' 금융정상회담에 참여하여 거시경제 공조 강화, 금융 부실자산 해소, 국제 경제기구의 역할 강화 등에서 우리의 비전과 역할을 강조 하였으나(Global Korea), 5일간의 영국방문 기간 동안 미국과 일본, 중국 정상들과 북한의 로켓 발사와 관련해 대북 제재를 포함한 국제사회의 공동 대응 방안을 논의해야 하였다.

종합

이상에서 탈냉전 시기에 역대 남한정부의 대북 정책 환경구조와 스마트파워의 사용에 대한 경험을 살펴보았다. 구체적으로, 탈냉전 시대에 들어 남북관계에 대해 어떤 특정 정체성을 가진 남한의 지도자와 정부가 각기 자신의 ‘이익’ 확보를 위한 대북정책의 형성과 이행 과정에서 구체적으로 어떤 연성권력과 경성권력을 언제, 어떤 환경에서, 어떻게 전략적으로 ‘솜씨 좋게’(‘스마트’하게) ‘통합’적으로 사용하였는지를 살펴보았다.

그렇다면, 역대 남한정부의 스마트파워 적용의 전반적인 특징은 무엇인가? 역대 남한정부의 스마트파워 사용에 가장 큰 영향을 미친 요소는 두 가지, 즉 국가지도자와 정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’과 ‘이익’, 그리고 대내외 ‘정책 환경구조’로부터 오는 영향과 압력이었다.

노태우 정부, 김대중 정부, 노무현 정부는 물론 상호간에 정도의 차이는 있었지만, 각각 자신의 대북 ‘화해·공존’의 정체성의 바탕 위에서 소련의 붕괴와 냉전의 종식, 1997년 말 외환위기와 그 극복 필요성, 제2차 북핵위기라는 대외 정책 환경구조로부터 오는 심대한 영향을 받아 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 연성권력과 경성권력을 통합한 스마트파워를 사용하였다.

이와는 대조적으로, 김영삼 정부와 이명박 정부는 모두 북한과 ‘대결·배제’하는 자신의 정체성 위에서 각각 제1차 북핵위기와 제2차 북핵위기의 발생으로 급격히 악화된 대외 정책 환경구조의 영향을 받아 북한과 ‘대결·배제’하는 방향으로 연성권력과 경성권력을 결합한 스마트파워를 사용하였다.

여기에서 특기할 점은 김대중 정부와 노무현 정부의 경우, 2001년 부시 정부가 등장하여 대북 강경정책을 취하고 2002년 10월부터 제2차 북핵위기가 발생함으로써 각각 햇볕정책과 평화번영정책의 대외 정책 환경구조가 악화되었고, 동시에 국내 보수세력으로부터 대북 화해·협력정책을 중단하도록 큰 압력을 받았지만, 양 정부는 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 연성권력과 경성권력을 전략적으로 통합하여 사용하였다는 사실이다. 물론, 노무현 정부의 경우는 김대중 정부만큼 권력자원을 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 강력하고 일관성있게 사용하지 못하였고, 제2차 북핵위기라는 대외 환경구조로부터 오는 압력을 이겨내지 못하고 남북관계를 ‘대결·배제’하는 방향으로 사용한 적이 없지 않았던 것도 사실이다.

김대중정부와 노무현 정부가 모든 가용자원, 즉 연성권력과 경성권력을 ‘솜씨 있게’, ‘스마트’하게 ‘통합’하여 사용하는 데에는 국가안정보장회의(NSC)가 큰 공헌을 하였다. NSC가 이러한 ‘통합’ 능력을 상징하였다.

그러나 김대중 정부와 노무현 정부 양 정부가 북핵위기와 국내 보수세력으로부터 오는 압력을 이겨내고 남북관계에 대해 ‘대결·배제’가 아닌 ‘화해·공존’하는 방향으로 스마트파워를 적용을 하였다는 것은 실로 연성권력과 경성권력을 특별히 전략적으로 ‘솜씨 있게’, ‘스마트’하게 사용한 예라고 하지 않을 수 없다. 이는 정책 환경구조으로부터 오는 압력도 중요하지만 국가지도자와 정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’과 그에 기반을 둔 ‘이익’이 스마트파워 적용에서 결정적으로 중요하다는 것을 말해준다.

김대중 정부와 노무현 정부의 경우와는 정반대의 성격과 내용이지만, 이명박 정부의 경우도 스마트파워의 적용에서 국가지도자와 정부의 ‘정체성’과 ‘이익’이 매우 중요하다는 점을 증명해주는 또 하나의 예이다. 이명박 정부는 출범 당시 제2차 북핵위기가 실질적으로 해결과정에 들어갔는데도 불구하고, 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘비핵·개방·3000’ 정책을 대북정책으로 제시 등 연성권력과 경성권력을 북한과 ‘화해·공존’하는 것 보다는 북한과 ‘대결·배제’하는 방향으로 적용하였던 것이다. 이는 이명박 대통령 자신의 남북관계에 대한 경험, 전문성 부족과 남북관계와 한미관계를 상호 배타적으로 보고 한미관계 위주로 외교안보전략을 구상하고 통일·남북관계를 외교의 하위개념으로 취급하는 정책참모들의 영향 하에서 이명박 정부의 남북관계에 대한 정체성과 이익이 북한과 ‘대결·배제’하는 방향으로 자리 잡았고, 우리는 지금까지 남북관계가 지속적으로 악화되는 경험을 하게 된 것이다.

결론적으로, 역대 남한정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’과 ‘이익’, 특히 그중에서도 ‘정체성’은 연성권력의 핵심적인 근원이자 구성요소로서 역대 정부는 바로 이 정체성에 부합하는 방향으로 연성권력과 경성권력을 사용하고, 또 양자를 통합적으로 사용하였던 것이다. 따라서 비록 동일하거나 비슷한 정책 환경구조 하에서도 역대 정부의 정체성과 이익의 차이에 따라 개별정부의 스마트파워 사용의 성격과 내용, 그리고 방향에서 차이가 생겨났던 것이다.

5. 이명박 정부의 대북정책과 스마트파워

물론 이명박 정부도 ‘국가영향력 기반의 다변화’를 추구하면서, 군사력과 경제력 외에 ‘국제적 리더십’(‘국가의 이미지와 평판’), ‘전략적 판단에 근거하여 국가정책과 현안의 우선순위를 정하고 주어진 영향력을 적재적소에 활용하는 지혜로운 전략’인 ‘스마트파워’의 적용을 중시하고 있고 주장하고 있다. 이명박 정부는 ‘부드럽고 강한 나라, 대한민국(연성강국, Soft Strong Power)’을 지향하며, ‘정의와 평화, 공동번영, 세계주의(Global Mind)’와 같은 ‘성숙한 세계국가(Global Korea)의 핵심가치’를 추구하고 있으며, 또한 ‘기여외교의 확대’ 등을 지향하고 있다고 밝히고 있다. 지난 4월호 북한의 로켓발사에 대한 유엔안보리 대북 제재 의장성명, 이에 대한 북한외무성의 4월 14일자 성명이 나온 이후, 청와대 외교안보수석실이 2009년 4월 16일자로 내보낸 ‘외교한보수석실 정책브리프 6호’는 첫 문장이 “스마트한 대북 종합 전략으로 대처해 나가겠습니다”로 되어 있다. 즉 ‘스마트파워’ 적용에 대한 필요성과 당위성은 이명박정부의 경우도 예외가 아님을 알 수 있다.

『이명박 정부 외교안보의 비전과 전략: 성숙한 세계국가”(Global Korea: The National Security Strategy of the Republic of Korea)』, pp. 9-10, 13-14, 32.

“청와대 외교안보수석실입니다”, 외교안부수석실 정책브리프 6호, 2009년 4월 16일.

문제는 지금까지 이명박 정부가 해온 대북 ‘스마트파워 사용의 성격과 내용, 그리고 방향’은 무엇이었는지, 그것이 쉽게 변할 것인지, 그리고 앞으로 이명박 정부가 ‘어떤 방향’으로 스마트파워를 사용하는 것이 필요하고 바람직할 것인지이다.

위에서 이미 지적한 것이지만, 이명박 정부는 이제 출범한 지 1년 2개월 여 밖에 되지 않았다. 그러나 이명박 정부는 위에서 살펴보았듯이, 최소한 지금까지는 남북관계에 대해 ‘매우 강력한’ 수준의 북한과 ‘대결·배제’하는 ‘국제주의’적 정체성을 보여 주었다.

역대 남한정부의 대북정책을 남북관계에 대한 ‘정체성’과 그 ‘변화’를 기준으로 시대구분하자면, 크게 ‘김대중 정부 이전’과 ‘김대중 정부(6·15남북공동선언)를 포함한 이후’로 나눌 수 있을 것이다. 그리고 이미 지적하였듯이, 6·15공동선언 이후의 시기에 북한과 ‘대결·배제’하는 정체성을 가지고 있는 정부는 이명박 정부뿐이다.

이명박 정부가 집권 초기에 내세운 남북관계 관련 ‘이익’은 남북관계에서 ‘친북 좌파’가 집권하였던 ‘잃어버린 10년’을 심판하고 자신의 북한에 대한 ‘대결·배제’의 정체성을 보다 확실히 함으로써 보수세력을 집결하여 자신의 보수정권으로서의 정통성을 확보하고 권력을 강화하려는 것이었다. 그리고 이를 바탕으로 한미동맹을 강화하여 미국의 협력을 구해 ‘성숙한 세계국가’(Global Korea)를 만들겠다는 것이었다.

그러나 1년 2개월여의 시간이 흐른 지금, 북한과의 관계가 거의 파탄에 이르고, 이로부터 오는 부정적인 압력이 ‘성숙한 세계국가’를 달성하는데 필요한 외교력의 발목을 잡는 상황이 생겨나자, 이명박 대통령이 PSI 전면 참여의 시기에 대해 ‘전략적 판단’을 결정하고, ‘개성공단 관련 접촉’을 어떻게 해서든지 높은 차원의 남북 당국 간 회담으로 발전시키기 위하여 노력하고 있는 것으로 보인다.

한편, 그 동안 이명박 정부는 대북정책과 관련하여 연성권력과 경성권력을 사용하는 데 있어서 ‘비핵·개방·3000’에서 보듯이, 제2차 북핵위기라는 대외 정책 환경구조로부터 오는 부정적인 영향을 자신의 북한과 ‘대결·배제’하는 정체성을 강화하는 계기로 적극 활용하고, 북한과 ‘화해·공존’하기보다는 북한과 ‘대결·배제’하는 방향으로 대북 권력자원을 사용해 왔다.

이명박 정부의 ‘외교안보의 비전과 전략'이 담겨져 있는 “국가안보전략서”를 보면, 이명박 정부는 ‘성숙한 세계국가’를 달성하기 위한 전략목표 중의 하나로서 ‘상생·공영의 남북관계’를 이야기하고 있다. 그러나 이는 불행히도 이명박 정부가 지난 1년 2개월 여 동안 사용해온 권력자원의 성격 및 내용에 부합되지 않는 ‘구호성’의 표현이 되고 있다.

『이명박 정부 외교안보의 비전과 전략: 성숙한 세계국가”(Global Korea: The National Security Strategy of the Republic of Korea)』, pp. 11, 16-21.

이명박 대통령은 2008년 부시 대통령과의 첫 한미정상회담에서 ‘21세기 포괄적 전략동맹’의 구축을 목표로, 구체적으로 ‘가치동맹’, ‘신뢰동맹’, ‘평화구축동맹’에 합의하였다. 여기서 가장 중요한 것은 ‘가치동맹’이었는데, 이는 자유, 민주주의, 인권, 시장경제, 자유무역 등 공통의 가치를 공유하고 강화하는 동맹을 의미하였다. 이명박 정부는 바로 이 ‘가치’를 중심으로 부시정부와 공동전선을 펴고 북한을 다뤄나가기 시작하였다. 이는 미국의 네오콘과 강경파들이 제1기 부시 정부와는 달리 제2기 부시 정부 시, 2004년에 통과된 ‘북한인권법’에서 보듯이, ‘전환외교’의 기치를 내걸고 비군사적 ‘가치’의 침투를 통해 ‘악의 축’ 국가들을 정권교체하고 붕괴시키려는 시도와 같은 선상에 있는 것이었다.

이명박 정부는 이외에도 유엔에서 북한인권결의안을 통과시키는 데 주도적인 역할을 하였고, 국내적으로는 한나라당이 2004년 미국의 북한인권법과 2007년 일본의 북한인권법과 맥을 같이하는 ‘북한인권법안’을 국회에서 통과시키기 위해 노력해 왔다. 이명박 정부는 또한 남측 민간단체들의 대북 전단(삐라) 날리기를 실질적으로 방관하고, 최근에는 2009년 4월 28일 미국 워싱턴에서 디펜스포럼 주최로 열린 ‘북한인권주간’ 집회에 이명박 정부의 ‘인권대사’가 참석하여 샘 브라운백 상원의원 등과 함께 연설하였다.

결론적으로, 이 모든 것은 북한으로 하여금 이명박 정부가 연성권력을 이용하여 북한의 체제를 밑으로부터 붕괴시키려는 의도를 갖고 있는 것으로 판단하도록 하는데 도움을 준 것으로 보인다. 최근 이명박 정부의 PSI ‘전면 참여’ 논란은, 비록 이명박 대통령 자신이 이것을 무기한 보류시킨 것으로 보이지만, 이명박 정부가 이제 기존의 연성권력 차원을 넘어서 ‘물리력’이라는 경성권력을 사용하는 방향으로 나아가고 있다는 것을 의미한다.

이명박 정부가 북한의 로켓 발사를 계기로 북한에 대해 ‘대결·배제’하는 방향으로 스마트파워를 적용하려는 데 대해 북한이 ‘개성공단’에 대한 ‘특혜’를 철회하고 북한에 억류되어 있는 현대아산 직원에 대한 조사를 ‘심화’하는 등 강력한 반발을 보이고 있다.

남북관계 개선과 이명박 정부의 성공

이처럼 남북관계가 파탄지경에 처해 있지만, 우리 정부는 나라와 민족의 현재와 장래를 위해 외교·안보·통일 분야와 경제 분야에서 몇 가지 주요 정책목표를 달성해야 한다. 그리고 이는 이명박 정부 자신의 성패가 달려 있는 문제이다. 그 주요 목표는 국가안보와 외교력 증진, 남북관계 개선, 그리고 경제발전에 관한 것인데, 보다 구체적으로 북핵문제 해결과 한반도 평화체제 구축, 이들을 달성하기 위한 한미협력, 남북관계 개선을 통한 민족문제 해결과 통일과정의 심화, 그리고 우리 경제의 회복 및 선진화 등이다.

이러한 주요 정책목표들을 달성해 내기 위해서는 흥미롭게도 ‘남북관계 개선’이 급선무다. 남북관계가 개선되어야 북핵문제 해결을 위한 6자회담에서 ‘왕따’ 당하지 않고 우리의 몫을 넘어선 기여를 할 수 있으며, 이는 한반도 평화체제 구축을 위한 노력에서도 마찬가지이다. 또 남북관계가 개선되어야만 ‘성숙한 세계국가’를 이룩하려는 우리 외교가 남북관계에 발목 잡히지 않을 것이며, 또 남북관계 개선이 이루어져야 북한과 직접 대화와 협상을 통해 북핵문제를 해결하려는 미국의 정책에 대해 공조가 가능하고 그것을 통해 ‘한반도 비핵화’라는 공통의 이익을 확보할 수 있을 것이다. 남북관계 개선은 또한 한반도에서 긴장을 낮춤으로써 우리시장의 투자신인도를 높여 우리 경제 살리기에 도움을 주고, 남북관계가 개선되어야 당장 남북 간의 정치·군사적 긴장 완화, 경제협력, 이산가족 상봉 등 시급한 현안을 해결할 수 있으며, 이는 장기적으로 평화통일의 과정을 진전시키는 일이 될 것이다.

정책 제언

그렇다면, 앞으로 이러한 주요 목표들을 달성해 내기 위하여 이명박 정부는 어떤 방향으로 스마트파워를 적용하는 것이 필요하고 바람직할 것인가?

첫째, 이명박 정부는 무엇보다도 남북관계에 대한 ‘정체성’을 조속히 ‘대결·배제’에서 ‘화해·공존’으로 전환해야 할 것이다. 이명박 대통령 자신이 탈냉전, 탈근대라는 역사와 시대의 요구를 수용하여 자신의 남북관계에 대한 정체성과 이익을 화해·공존적으로 확립하는 것이 중요하다. 그렇게 되어야만 정책참모들의 특정 ‘이념 과잉’을 억제할 수 있을 것이다. 이명박 대통령은 기업인 출신이라서 기본적으로 북한에 대한 ‘경제적 접근’을 할 수 있는 지도자이다. 경제적 접근은 ‘실용주의적 접근’을 의미하여, 선거에서 자신에게 국민들이 위임한 ‘경제 살리기’를 위해서는 대북정책에서도 실용주의적 접근이 반드시 필요하다.

역대 남한정부의 정체성, 이익, 스마트파워 사용의 경험에서도 증명되었듯이, ‘정체성’은 연성권력의 핵심적인 근원이자 구성요소로서 스마트파워 적용에 결정적인 영향을 미치기 때문에, 이명박 정부의 남북관계에 대한 ‘정체성’이 ‘화해·공존’으로 전환될 때 비로소 그 방향에 부합하도록 연성권력과 경성권력을 전략적으로 통합하여 ‘스마트’하게 사용할 수 있을 것이다.

둘째, 이명박 정부가 북한에 대해 ‘화해·공존’ 방향으로 스마트파워를 사용해야 하는 현실적으로 절실한 이유는 당장 남북관계의 파탄을 방지하기 위해서이다. 북한은 소련 붕괴 이후 자신의 ‘21세기 생존과 번영의 전략’을 위해 미국 등 국제사회와는 6자회담을 통해 평화공존과 국제사회에의 진입을 위한 ‘대외 생존의 틀’을 짜고, 남한과는 두 번의 정상회담과 두 번의 공동선언을 통해 평화공존과 평화번영이라는 ‘대남 생존의 틀’을 짜려는 노력을 해 왔다. 북한은 남한과의 관계에 있어서는 6·15공동선언과 10·4정상선언으로써 대남 생존의 틀을 ‘완성’하였다고 생각했던 것으로 보인다. 따라서 이명박 정부의 양 공동선언의 무시는 북한에게는 수용할 수 없는 도전으로 생각되었던 것으로 보인다.

백학순, “한미정상회담과 남북관계”, 「정세와 정책」, 통권 145호 (2008년 5월호), pp. 16-18.

게다가 이명박 정부가 비핵·개방·3000 정책을 통해 북한의 선핵포기를 주장하고, 조지부시 미대통령과의 첫 정상회담에서 한미 ‘가치동맹’에 합의하고, 북한인권 문제를 국제적으로 주도적으로 제기하고, 남북 간에 정치군사적 대결이 심화되는 데도 불구하고 그것을 완화시키려는 심각한 노력을 하지 않고, 합참의장과 국방장관의 대북 강경발언이 이어지고, 인공위성 로켓발사를 계기로 유엔안보리에서 대북 제재를 적극 주장하고, PSI 전면 참여를 이야기하는 것을 보면서, 북한은 이명박 정부가 대북 대결정책을 추구하며, 그 숨은 목적은 ‘북한의 정권교체와 체제붕괴’(“제도 변경”)라고 생각하였던 것으로 보인다.

요사이 남북 하해·협력의 마지막 남은 상징인 개성공단 사업이 위태로운 상황에 처하여 있다. 만일 개성공단 사업이 무너지면 그 자체가 경제적 타격이 될 뿐만 아니라, 그것이 국제사회에 미치는 부정적인 영향을 고려할 때 남한의 경제 살리기 노력에도 타격을 줄 것이다. 그러나 더 큰 우려는 마지막 남아있는 이 화해·협력의 상징마저 무너지면, 당장 서해와 육상에서 물리적 충돌의 가능성이 높아질 것이라는 점이다. 그리고 일단 무력충돌이 발생하면 그 동안 악화되어온 남북관계의 성격과 과정을 살펴 볼 때, 이명박 정부 하에서는 남북관계 개선의 희망은 실질적으로 사라질지 모른다.

회고컨대, 북핵문제 해결을 위해서는 무슨 일이 있더라도 북한의 핵실험만은 막았어야 했다. 마찬가지로 남북관계의 파탄을 막고 남북관계 개선의 불씨를 살려두기 위해서는 우리는 어떤 일이 있더라도 남북 간의 물리적 충돌을 막아내야 한다. 따라서 이명박 정부는 남북관계의 파탄을 막기 위해서 ‘화해·공존’ 방향으로 대북 스마트파워 사용이 절실히 필요하다. 무엇보다도 이명박 정부가 우리 자신의 이익을 위해서 6·15공동선언과 10·4정상선언을 ‘적극적으로 이행 하겠다’는 자세를 밝히면서 금강산관광사업 재개, 개성공단의 현대아산 직원의 억류문제 해결, 개성공단 사업의 정상화를 이뤄내는 방향으로 일관성 있는 조치를 내어 놓아야 할 것이다.

셋째, 최근 북한의 행위를 분석하여 보면, 북한은 이번 인공위성 로켓 발사로부터 시작된 일련의 사건들을 계기로 ‘검증’이니 ‘시료 채취’니 하는 ‘낮은 수준의 기술적인’ 장애물과 덫을 벗어나 이제 9·19공동성명에서 합의한 ‘높은 수준의 정치적’인 문제들을 미국과 직접 양자회담을 통해 포괄적으로 ‘패키지 딜’을 이뤄내기 위해 기존의 회담과 협상의 판을 ‘재구조화’하여 새로운 협상의 장을 만들어 내려고 작심한 것으로 보인다.

북한의 이러한 강력한 공세와 북한의 위협에 굴복하는 인상을 피하기 위한 미국의 행위로 인해, 북미양국 관계가 상당 기간 동안 냉각되겠지만, 오바마 정부가 북한의 비핵화 달성을 통해 한반도와 동아시아에서 미국의 ‘핵심 안보이익’을 확보하기 위해서는 결국 북한과 ‘직접 양자회담’을 하지 않을 수 없을 것이다. 이렇게 되면, 오바마 정부는 이명박 정부로 하여금 한미양국의 공통의 이익인 ‘북한의 비핵화’를 위해서 한미양국이 북한을 포용하는 것이 좋겠다는 뜻을 직간접적으로 표시할 것이다. 따라서 이명박 정부는 우리의 국격(國格)을 위해서라도 이러한 상황전개가 가져올 문제점을 선제적으로 대처해야 하며, 가장 바람직한 방법은 우리가 먼저 남북 간에 대화를 시작하고, 북한과 ‘화해·공존’하는 방향으로 권력자원을 통합적으로 사용하는 것이다.

백학순, “오바마 정부의 대북정책: 현황과 전망”, 「정세와 정책」, 통권 157호 (2009년 5월호), pp. 14-18 참조.

넷째, 이명박 정부는 대북정책이 더 이상 ‘국내정치’의 희생양이 되지 않도록 해야 할 것이다. 여기에서 ‘국내정치’는 여권에서 이명박계와 박근혜계와의 정치적 경쟁을 의미한다. 위에서 이미 지적했듯이, 이명박계는 내년 지자체 선거에서 승리하지 못하면 현실적으로 심각한 권력누수가 발생하고 여권의 실질적인 힘은 박근혜 전 대표의 장악 하에 들어갈 것을 심히 우려하는 것으로 보인다. 따라서 이명박계는 어떻게 해서든지 자신의 보수 지지층을 결집시켜 대통령의 지지율을 높여 정국의 흐름을 장악하여 2010년 지자체 선거에서 반드시 승리하려는 전략에 매달리면서 각종 정치공학적 수단을 사용하게 될 것으로 보인다.

요사이 치열한 계파정치로 상징되는 국내정치적 상황 때문에 이명박 대통령에게 있어서 남북관계는 상대적으로 우선순위가 아닐뿐더러, 이명박 대통령이 국내정치적으로 동원하려고 하는 보수 지지층은 결국 남북관계에 대해 북한과 ‘대결·배제’하는 정체성을 가진 사람들이다. 이명박 대통령은 내년 지자체 선거가 끝날 때까지는 어떤 적극적인 대북 화해·협력정책을 추진하기보다는 남북관계에서 파탄만 피하면서 현상유지를 선호할 지도 모른다. 그러나 그러한 상황에서는 남북관계에 대한 ‘화해·공존’의 정체성 확립과 스마트파워 적용 전략은 설 자리가 없을 것이다.

마지막으로, 위에서 제안한 내용들이 의미를 갖기 위해서는, 그리고 이명박 정부의 대북정책이 성공하기 위해서는 청와대와 정부사이의 ‘소통’, 청와대의 정치권과의 ‘소통’, 정책커뮤니티와의 ‘소통’, 국민과의 ‘소통’, 그리고 북한과의 ‘소통’, 더 나아가서는 국제사회와의 ‘소통’이 반드시 필요하다. 소통을 통해서만이 현행 정책의 문제점이 드러나며, 소통을 통해서만이 더 나은 정책대안을 찾아 낼 수 있는 법이다. 소통을 통해서만이 국민의 지지를 확대할 수 있으며, 국내정치에서의 정치적 라이벌에 대한 입장도 강화할 수 있을 것이다.

이명박 정부가 이번 북한의 로켓 발사, 유엔안보리의 대북 제재, 북한의 외무성 성명, 우리정부의 PSI ‘전면 참여’ 관련 논란, 개성공단 관련 위기 등을 겪으면서, 이를 계기로 남북관계가 우리의 외교안보, 경제 살리기, ‘성숙한 세계국가’ 건설 등에 어떤 영향을 미치는지에 대해 다시 한 번 새롭게 인식할 필요가 있다. 그리고 이를 바탕으로 남북관계에서 ‘화해·공존’하는 방향으로 정체성을 확립하고, 가용 권력자원을 전략적이고 통합적으로 사용하여 남북관계 개선과 민족의 생존과 번영, 그리고 평화통일을 성공적으로 달성하는 방향으로 스타트파워 전략을 수립하야야 할 것이다.

6. 맺음말

이상에서 우리는 역대 남한정부, 특히 탈냉전 시기의 역대 남한정부의 ‘남북관계에 대한 스마트파워의 적용’을 살펴보았다. 그리고 앞으로 이명박 정부가 어떤 방향으로 스마트파워를 사용하는 것이 필요하고 바람직할 것인지 제언하였다.

미국에서 ‘스마트파워’가 제기된 배경은 우리가 향후 남북관계에 왜 그리고 어떻게 스마트파워를 적용해야 할 것인지에 대해 시사적이다. 냉전시대가 끝난 후 기존의 ‘냉전표’ 연성권력의 성격과 내용 자체가 새로운 시대의 요구에 부합하지 못하였고,  또 미처 새 시대에 적합한 새로운 연성권력 자체를 확립되지 못한 과도기적 상황에서 9.11테러가 발생하였던 것이다. 이 충격이 미국의 외교안보정책을 압도하면서 부시 정부가 경성권력을 일방적으로, 과도하게 사용하면서 연성권력과의 균형이 깨어졌던 것이다. 더구나 당시 네오콘과 강경파들이 사용했던 연성권력은 일방주의적, 대결적, 배제적 성격의 연성권력이었고, 이는 결국 미국의 국익에 막대한 손해를 끼쳤던 것이다.

남북분단의 시대에 역대 남한정부의 대북정책은 전반적으로 연성권력 차원에서는 압도적으로 ‘냉전 이데올로기’의 영향 하에 있었고, 북한과 대화하고 협상하는 것은 예외적인 것이었으며, 경성권력 차원에서는 지속적인 군사력의 증강과 이를 뒷받침해 주는 경제력 증강에 초점이 모아졌었다. 그리고 냉전 이데올로기는 미소양국의 대결이라는 대외 정책 환경구조 속에서 외부로부터 강압적으로 주어지고 내부적으로 그것이 지속적으로 재생산되었다.

따라서 대북정책에서 ‘민족의 화해·협력’, ‘북한과의 화해·공존’이라는 새로운 아이디어와 가치는 국제사회에서의 냉전이 종식되어 우리에게 새로운 이데올로기적 공간이 열렸을 때 비로소 가능하였다. 이제 남한정부는 민족의 화해·협력이라는 새로운 차원의 연성권력을 갖고 대북정책을 펼칠 수 있게 되었던 것이다.

그러나 남북 화해·협력의 이데올로기는 기본적으로 그 작동에 있어서 큰 제약이 존재하였다. 이는 한반도에 6.25전쟁의 정전체제로 상징되는 냉전구조가 그대로 존속한 데서부터 생겨난 문제였다. 특히 북미 간에 북핵위기의 발생과 같은 문제로 심각한 대결적 상황에 조성되면 냉전적 이데올로기가 화해·협력 이데올로기를 압도하면서 탈냉전 시대의 새로운 연성권력은 자신의 공간을 크게 축소 당하곤 하였다.

그럼에도 불구하고, 큰 틀과 장기적인 관점에서 보면, 세계적으로 냉전은 끝났고, 소련 붕괴 이후의 남북관계와 북미관계는 꾸준히 ‘화해·협력’의 길로 나아가고 있다. 소련 붕괴 이후 한반도에서 시작된 북한에 대한 포용 과정은 북한을 국제사회의 편입시키는 과정이다. 한반도 냉전체제와 북핵문제는 ‘평화공존’과 ‘평화번영’, ‘평화통일’로 나아가는 길에 남아있는 마지막 냉전시대의 유물일 뿐이다.

김대중 정부가 이뤄낸 6·15남북공동선언은 ‘6·15 시대’라는 표현에서도 보듯이, 공동선언 이후 남북관계에 대한 ‘정체성’과 ‘이익’의 규정, 북한과의 ‘화해·공존’을 위한 스마트파워 적용에 결정적인 영향을 미쳤다. 역사와 시대의 요구를 거스르지 않는 정치와 정책이 중요하다면, 이명박 정부는 결국 6·15공동선언정신, 남북관계에 대한 ‘화해·공존’의 정체성에 부합하도록 가용 권력자원을 ‘스마트’하게 ‘통합적으로 사용할 수밖에 없을 것이다. 그리고 그것은 이명박 정부 자신의 성공을 약속하는 선택이 될 것이다.

오바마 정부는 출범하자마자 안보구국제문제연구소(CSIS)의 스마트파워위원회가 제안하였던 ‘스마트파워’ 전략을 적극적으로 받아들여 전 세계를 상대로 한 외교안보 분야에 적용하였고, 취임 100일을 맞은 오바마 정부에 대한 평가는 매우 성공적이다. 오바마 대통령은 파탄에 이른 미국의 외교안보정책을 연성권력을 강화한 스마트파워로써 치유하는데 성공하고 있고, 이는 미국인들의 지지를 받고 있다. 이명박 대통령은 파탄에 이른 남북관계를 ‘화해·공존’에 초점을 맞춘 스마트파워 전략으로써 치유하여, 우리 국민의 지지를 회복해야 할 것이다. (끝)

미국의 여러 여론조사 결과를 통합적 수치를 보여주는 Real Clear Politics의 ‘오바마 대통령 취임 100일’ 관련 여론조사 결과를 보면, 오바마 대통령의 대통령직 수행(job approval)에 대해 ‘지지’(approve)가 61.6%, ‘반대’(disapprove)가 30.9%이다. 이는 미의회의 경우 그 숫치가 정반대로 나오는 것(지지 31.8% vs. 반대 60.5%)과 큰 대조를 이루고 있다.

http://www.realclearpolitics.com/topic/in_the_news/president_obama_first_100_days/ (2009년 4월 30일).

대북정책결정과정에서의 스마트 파워:

새 술은 새 부대에?

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류 길 재

(북한대학원대학교)

대북정책결정과정에서의 스마트 파워: 새 술은 새 부대에?

류 길 재

(북한대학원대학교)

I. 머리말

남북관계가 경색을 넘어 다시 한 번 위기의 시대로 접어들었다. 지난 4월 5일 이미 예고한 대로 북한이 장거리 로켓을 발사했고, 그에 대한 유엔 안보리 의장 성명이 강한 어조로 나왔다. 북한은 6자회담 불참을 선언했고, 영변의 사찰관을 추방시켰으며, 폐연료봉 재처리에 착수했다. 또한 향후 탄도미사일 시험 발사와 2차 핵실험을 하겠다는 고강도 엄포를 놓은 상태다. 남북관계에서도 4월 21일 개성 공단 사업 내용에 중대한 변경을 요구하는 북한의 통지가 전달되어 개성 공단의 운명이 풍전등화의 상태에 빠졌다. 북한 문제는 1998년 이전의 상황으로 거침없이 회귀하는 양상을 보이고 있다.

이러한 북한의 태도가 한편으로는 오바마 정부와의 '통 큰' 협상을 위한 '시선끌기,'와 '새판짜기'를 위한 '몸값 키우기'이며, 다른 한편 이명박 정부 ‘흔들기’와 압박을 통해 ‘굴복,’ 아니면 남북관계 단절의 빌미를 한국에 뒤집어씌우려는 의도라는 해석이 유력하게 제기되고 있다. 해석은 해석일 뿐 북한의 정확한 의도를 현 상황에서 파악하는 것도, 또한 그 이유를 이해하는 것도 어려울뿐더러 그럴 필요도 없다. 언제까지 북한의 의도를 재고, 그 처지와 입장을 이해하면서 우리의 정책을 입안해야 할까. 그렇게 해서 문제가 해결된다면 할 수도 있겠지만, 지금까지의 북한 문제를 둘러싸고 벌어진 사건과 상황을 보면 그렇게 해서 해결될 가능성도 별로 높아 보이지 않는다. 북한 문제와 관련된 행위자가 한두 개의 국가에 국한되는 것이 아니기 때문에 각국의 이해관계나, 처한 상황, 그리고 근본적으로는 국가간 관계가 그런 해결책을 만들어내는 것이 불가능하다. 현대 세계에서 국가들이 다른 국제정치의 존재들(entities)과 관계를 설정할 때 그것은 서로 조금씩 양보하고 타협해서 질서를 획득해 나간다. 그것이 안 될 때 전쟁이 발생한다.

어쩌면 최근 북한 문제의 상황을 액면 그대로 받아들인다면 파국을 향해서 전진하고 있는 것처럼 봐도 무방한 상태라고 할 수 있다. 북한의 도발적 행동과 언사에 대해 오바마 정부가 보여주는 태도는 만일 북한이 미국의 ‘시선끌기’를 의도한 것이었다면 실망할 만한 것이다. 오바마 대통령은 베네주엘라의 차베스 대통령에게 악수를 청하고 쿠바에 대해서도 1959년 이래 처음으로 가장 전향적인 태도를 보여주었다. 반면에 미국 행정부는 북한에 대해서 연일 강경한 목소리를 드러내고 있다. 한국 정부 역시 북한의 행태로 더욱 좁아진 입지에 몰려 있다. 이런 상황에서 미국이나 한국이 북한에 대해 전향적인 정책 선택을 하기는 매우 어렵다. 북한과 한미 간에 서로 도발과 맞대응이 계속되어 상승작용을 한다면 한반도의 안보는 위태롭게 될 수밖에 없다.

4월 30일 상원 세출위원회에서 클린턴 국무장관은 북한이 대륙간 탄도미사일 시험발사와 2차 핵실험을 한데 대해서 “스스로 더욱 더 깊은 무덤을 국제사회에서 파고 있다”고 경고했다. (연합뉴스 온라인 2009-05-01)

그러나 최근의 상황이 보여주는 양상도 1993년 이래 지금까지 벌어진 도발과 대응, 위기와 협상, 결렬과 위기의 재발이라는 악순환일 가능성이 높다. 북한이 최근 보여주고 있는 행태도 새로울 것도 없다. 오히려 그 반대이다. 데자뷰의 연속이고나 할까. 그래서 더 고질적이고, 해법 또한 마땅치 않다. 그렇다면 이런 고민도 필요한게 아닌가 싶다. 즉 이 고질적인 문제를 풀기 위해서는 새로운 접근법이 필요한게 아닌가 말이다. 지금까지 구사했던 방식에 문제가 있는게 아닌가 하는 반성의 토대 위에서 문제를 해결하고, 만일 문제를 해결하지 못하더라도 적어도 방법론과 접근법의 정당성을 확보할 수 있는 방안과 구상이 있어야 하는게 아닌가 하는 생각이 드는 시점이다.

새로운 사고를 구상하는 데 최근 미국에서 제기된 스마트 파워(smart power) 개념이 하나의 시사점을 제공하지 않을까 하는 것이 이 글의 문제의식이다. 미국의 패권을 유지하기 위한 새로운 외교적 방법론이라고 할 수 있는 스마트 파워 전략은 힐러리 클린턴 국무장관이 상원 인사 청문회에서 "우리는 동원 가능한 모든 외교정책 도구를 활용하는 '스마트 파워'를 사용할 것"을 천명한데서 도드라진다. 그것이 무엇인지 아직 구체적으로 드러나진 않지만 오바마 정부의 스마트 파워 전략은 벌써부터 국제사회에서 회자되고 있다. 중국을 비롯하여 이를 벤치 마킹하려는 움직임도 활발하다.

이 글은 스마트 파워의 개념을 대북정책결정과정에 적용할 수 있을지, 적용한다면 어떤 방식으로 적용해야 할 것인지, 그리고 그것이 갖는 한계는 무엇인지를 살펴보려는 목적을 갖는다. 중요한 것은 미국에서 논의되는 스마트 파워 개념을 우리의 대북정책에 도입하는 것이 아니라, 우리의 입장에서 대북정책을 구상하는 데 있어서 스마트 파워 개념이 유용성을 가질 수 있느냐 하는 것이다. 다시 말해서 북한문제를 해결하는 것이 우선이고, 스마트 파워 개념은 그 다음이라는 말이다. 당연하게도 미국과 같이 초강대국은 스마트 파워를 마음 놓고 운위할 수 있겠지만, 또는 스마트 파워라는 개념이 미국적 맥락에서 나온 개념이므로 우리에게 기계적으로 적용하는 것은 가능하지도 않을뿐더러 불필요한 일이 될 것이다. 다음 부분에서는 우리의 대북정책을 구상하는 데 있어서 스마트 파워 개념이 적실성이 있는지, 적실성이 있다면 어떤 측면에서 있는가를 논의하고, 그 다음 부분에서는 스마트 파워 개념을 통해 적용할 수 있는 대북정책결정과정 상의 문제점과 개선 방안을 살펴보도록 하겠다.

II. 대북정책결정과정에서 스마트 파워의 적실성 검토

CSIS의 스마트파워위원회(Commission on Smart Power)가 내린 스마트 파워의 정의는 "하드 파워도 소프트 파워도 아닌, 그 둘의 솜씨 좋은 조합이다. 스마트 파워는 통합 전략, 요소 기반(resource base), 그리고 하드 파워와 소프트 파워 모두를 끌어다 미국의 목표를 달성시킬 도구 모음을 발전시키는 것을 의미한다." 하드 파워가 국가로 하여금 원하는 것을 얻기 위해 '당근'--경제지원, 협력 등 경제력에 토대한 힘--과 '채찍'--폭력 등 군사력에 토대한 힘--을 구사하는 힘을 말한다면, 소프트 파워는 이러한 힘과는 달리 사람들을 내 편으로 끌어당기는 능력을 말한다. 특히 스마트 파워 개념을 낳게 한 결정적인 계기는 스마트파워위원회의 공동위원장인 나이(Joseph Nye)가 1990년대 초부터 제기한 소프트 파워 개념의 등장이다. 이에 대해서는 국내에서도 많지는 않더라도 최근 소개도 됐고, 비판도 이뤄진 바 있다. 그러나 여전히 두 개념 모두 명확한 실체를 파악하기도 어렵고, 하드 파워를 갖춘 강대국들만이 구사할 수 있는 개념이라는 혐의로부터 자유롭지 않기 때문에 우리의 주의를 잡아내기가 쉽지 않다.

The CSIS Commission on Smart Power, A Smarter, More Secure America (Washington, D.C.: The CSIS Press, 2007), 홍순식 옮김, 『스마트 파워』(서울: 삼인, 2009), p. 40.

같은책, pp. 37-38.

중국의 소프트 파워 개념에 입각한 대외전략에 대해서는 신종호, "중국의 소프트파워 외교의 전개와 국제정치적 함의," 『국가전략』15권 1호 (2009); 김애경, "중국의 부상과 소프트파워 전략: 대 아프리카 정책을 사례로," 『국가전략』14권 2호 (2008)을 참조할 것. 개념의 비판에 대해서는 Taehyun Kim, "Wielding Power Softly? U.S. Power and the Obama Administration," (국제정치학회 춘계회의 발표논문, 2009년 4월); 김태현, "외교력 연구: 개념적 분석과 정책제언," 『국가전략』14권 1호 (2008)을 참조할 것.

소프트 파워가 "무력을 사용하지 않고 사람들을 내 편으로 끌어당기는 능력"이라고 한다면 "정당성"이야말로 "소프트 파워의 핵심"이고, 이를 통해 "매력"(attraction)을 갖게 된다. 나이가 말한 소프트 파워는 곧 매력 자원인 셈이다. 그러나 나이는 매력이 권력 현상으로 어떻게 사용될 수 있는지를 명확하게 제시하지 않고 있다. "주로 프로파간다나 공공외교(public diplomacy)를 통해 특정국가의 정책에 대한 국제적 지지를 동원하는 것에 초점을 두고 있을 뿐이다." 김태현은 이를 보완하면서 현실의 외교협상에서 매력이 권력자원으로 구현될 수 있기 위해서는 첫째, 설득, 둘째, 도덕담론과 "개전사유(casus belli)를 위한 쟁투," 셋째, 국제레짐의 활용이다. 설득은 상대방의 의견을 바꾸어 순응을 유도하는 행위이며, 묵시적 또는 명시적인 협박과 회유를 포함한다. "채찍"과 "당근"의 논리도 동원된다는 것이다. 이러한 김태현의 견해는 소프트 파워가 힘을 갖기 위해서는--역으로 하드 파워가 힘을 갖기 위해서는-- 스마트 파워로 전환되어야 함을 함축한다고 하겠다. 국제사회에서 도덕적 담론을 구축하는 것이야말로 명분 싸움이며, 궁극적으로 개전사유를 위한 쟁투라는 것이다. 즉 무력사용이 정당화될 수 있는 조건을 만들어 나가는 것이다. 물론 여기서의 무력사용이란 순수한 의미의 군사력의 사용뿐만 아니라 경제제재 등을 포함하는 '채찍'에 해당하는 조치를 비유적으로 사용한 것이다. 마지막으로 국제레짐에 적응하거나, 나아가서 자신이 보유하고 있는 가치를 국제레짐에 반영되도록 함으로써 매력을 권력으로 전환시킬 수 있다는 것이다. 이러한 논의의 연장에서 볼 때 하드 파워와 소프트 파워는 스마트 파워로 변증법적으로 종합될 수 있다. "스마트 파워는 본질적으로 정당성을 가진 강력하고도 대적할 수 없는(insurmountable) 힘이다."

CSIS, 위의책, p. 38.

나이는 하드 파워의 자원은 군사력과 경제력을 말하고 소프트 파워의 자원은 문화, 정치적 가치관, 그리고 대외정책을 들고 있다. Joshph S. Nye, Jr., Soft Power: The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), 홍수원 옮김, 『소프트파워』(서울: 세종연구원, 2004), p. 39.

김태현, 위의논문, p. 18.

같은논문, pp. 19-22.

Taehyun Kim, 위의논문, p. 9. 소프트 파워와 하드 파워의 관계에 대한 중국에서의 논의도 이와 같은 내용이 주를 이루고 있다. 신종호, 위의논문, pp. 38-39. 이런 점에서 스마트 파워의 개념은 미국에서 나오기 전에 중국에서 그 단초가 등장했다고 할 수 있다. 따라서 중국에서 소프트 파워 전략을 대외정책과 외교에서 활용하는 것을 주시할 필요가 있다.

그러면 이같은 스마트 파워와 소프트 파워의 개념이 우리의 대북정책 결정과정에 새로운 통찰을 줄 수 있는 개념인가를 살펴보는 것이 필요하다. 이를 위해서는 먼저 북한문제가 갖는 특성을 고려해야 한다. 서론에서도 언급한 바와 같이 북한문제는 고질적(intractable)이다. 유사한 상황이 점증적으로 지속적으로 발생한다. 북한의 정치상황이 지금과 같이 지속되는 한 앞으로도 문제의 해법을 찾기 어려울 것이다. 둘째로는 북한문제는 우리의 총체적인 대외관계에서 계속해서 중요한 문제로 남게 될 것이다. 우리의 대외관계는 국력의 신장과 대외적 경제교류의 막대한 양적 규모에 비춰 볼 때 북한문제에 의해 결박되어 있다고 해도 과언이 아니다. 셋째로는 통일의 가능성과 그에 따른 정책적 대응의 문제이다. 현재로서 남북한이 합의에 의한 통일을 이룰 가능성은 높아 보이지 않는다. 장차 북한에서 새로운 정권이 등장해서 체제 개혁과 개방을 통해 경제상황을 증진시키고, 정정을 안정시키면서 동시에 남북한 간의 전면적인 교류가 시행된다면 통일 논의가 이뤄질 가능성을 배제할 수 없지만, 그 길을 가기 위한 조건과 변수가 너무 많아서 매우 불확실하다. 반면에 북한 정권의 붕괴에 따른 흡수통일의 가능성은 이 가능성보다는 높아 보인다. 그것의 바람직함은 차치하고 만일 북한 정권이 붕괴하면 우리가 주도해서 흡수통일을 해야 한다. 만일 그런 상황에서 우리의 역량이 부족해서 흡수통일을 못하는 경우가 발생한다면 이는 민족적, 국가적 비극이 될 것이다.

노무현 정부 당시 이라크 파병과 북핵 문제 해결을 연계시키려는 움직임은 단적인 예이다. 이라크 파병의 정당성 논의는 차치하고라도 북한문제 해결을 위해 파병해야 한다는 논리는 파병의 정당성을 축소시키는 결과를 낳았고, 북핵 문제 해결에도 도움이 되지 못했다.

따라서 대북정책은 당장 신속하게 핵문제를 포함하여 북한 문제를 해결하는 데 그치는 정책 세트로 구성되기 보다는 중장기적으로 국제사회에서 우리의 국가이익을 증진시키는 데 있어서 매우 중요한 사안으로 고려될 필요가 있다. 문제 자체가 너무 고질적이어서 우리의 정책 선택에 따라 문제가 해결되고 안 되고 하는 문제가 아니며, 1993년 이래 목격해 왔듯이 남북관계의 개선에 따른 한반도 문제의 한반도화보다는 북미관계가 열쇠로 대두하고 있는 형국이다. 그럼에도 불구하고 북한 문제는 우리의 외교에 있어서 중요한 부분을 차지하고 있다. 우리의 소위 4강 외교라는 것도 상당 부분 북한 문제와 연관되어 있으며, 경제 문제 등 다른 문제보다 훨씬 더 복합적이고 협력하기 어려운 외교적 사안으로 구성돼 있다. 통일의 가능성을 상정할 때는 더욱 더 복잡하고 불확실하지만 동시에 우리에게는 사활적인 국가이익의 문제가 되고 있다.

이와 같은 관점에서 볼 때 대북정책의 기초적 사고를 전환해야 한다면 스마트 파워는 전환의 준거로 고려해 볼만한 가치가 있다. 물론 기계적인 적용은 남북관계에 부합하지도 않으며, 당연히 경계돼야 한다. 특히 미국에서 논의되고 있는 스마트 파워는 초강대국인 미국에나 걸맞은 개념이고 전략이다. 스마트파워위원회는 “세계적 공공재”에 투자함으로써 미국의 군사력과 경제력을 보완함으로써 스마트 파워가 돼야 한다고 주장한다. 한국이 세계적 공공재에 투자할 만큼의 강대국도 아니며, 그럴 필요도 없다. 더구나 대북정책과 관련해서 국내에서 그런 관념이 생성된다는 것 자체가 불가능하다. 그러므로 스마트 파워 개념 또는 전략은 우리가 보유하고 있는 군사력과 경제력 등의 하드 파워의 현실적 조건 위에서 우리가 간과해 왔던 소프트 파워를 신장시킴으로써 대북정책을 중장기적 관점에서 재구성하며, 동시에 스마트한 대북정책 추진체계를 구축하는 데 더 많은 관심을 기울이는 것이 될 것이다.

CSIS, 위의책, p. 35.

이명박 정부는 비핵화와 개방, 그 중에서도 비핵화를 가장 중요한 목표로 내걸고 이것을 막대한 경제지원과 연계시키고 있다. 이 발상은 기본적으로 경제력이라는 하드 파워에 역점을 두는 것이라고 할 수 있다. 논리적인 구성에서도 직설적이고 노골적이다. 그러나 이명박 정부는 국제협력, 즉 한미 공조와 국제레짐에 많은 부분 의존하고 있으며, 더구나 스마트 파워의 핵심 요소인 실용주의(pragmatism)를 강조하고 있어 스마트 파워 전략에 대해서 기본적으로는 친화력을 갖고 있다. 이에 반해서 김대중-노무현 정부는 경제협력을 통해 남북관계를 발전시키면 궁극적으로 핵문제 등 정치군사적인 사안들도 해결될 수 있으며, 북한체제도 변화시킬 수 있다는 믿음에 기초해서 대북정책을 폈다. 역시 하드 파워, 즉 경제력에 기초한 대북정책이었다고 할 수 있다. 그러나 두 정부는 미국과의 공조나 국제사회의 협력보다는 상대적으로 남북관계에 초점을 맞춤으로써 전통적인 대면외교에 치중하였다. 전반적으로는 어떤 정부든 한국의 외교, 특히 대북정책을 추진하는 데 있어서 여전히 하드 파워에 경도되어 있다. 대북정책은 북한을 설득하거나 회유하는 데 경제력을 동원하는 틀에서 크게 벗어나 있지 않다.

대북정책과 관련해서 스마트 파워를 신장시키기 위해서는 동맹 관리, 파트너십, 제도의 측면 외에도 공공외교와 경제통합 등 미국에서의 스마트 파워 대상 영역의 도입 및 적용을 고려하는 것이 급선무이다. 북한문제의 해결을 위한 동맹유지와 새로운 파트너십의 확보, 북한문제와 관련된 국제레짐에 대한 이해 및 보다 적극적인 차원에서 우리의 북한문제 해결을 위한 구상의 국제레짐의 수용 노력, 북한문제 해결을 위한 우리의 외교 역량 제고와 북한 경제 재건을 위한 국제사회의 노력을 주도할 수 있는 이니셔티브를 확보하는 것이다. 결국 세 가지 방향에서 스마트 파워 전략이 추구되어야 할 것이다. 첫째는 국내적으로 이와 같은 대북정책의 다층화, 복합화, 다변화에 대한 동의가 마련돼야 하며, 둘째로는 국제사회에서 북한문제 해결을 위한 구상을 한국이 주도할 수 있는 이니셔티브가 마련돼야 하고, 셋째로는 북한 경제개발을 위한 기반과 방안을 한국이 주도할 수 있는 경제 분야의 외교도 마련돼야 한다. 물론 이러한 방안들이 말이 쉽지 현실화시키는 것은 매우 어렵다.

그럼에도 불구하고 우리는 두 가지 이유에서 이러한 구상을 고민해 볼 필요가 있다. 하나는 북한문제의 핵심이 결국은 북한의 체제변화, 즉 개혁개방에 있다는 것이다. 북한이 개혁개방을 이루어 국제사회의 일원으로 귀속될 때 비로소 대량살상무기든지, 인권문제든지 해결될 수 있으며, 남북관계의 불안정성을 해소할 수 있다. 다른 하나는 북한문제 해결의 과정을 위기의 연속으로만 인식하는 것이 아니라, 보다 적극적으로 한국의 공공외교의 기회로 삼을 수 있다는 것이다. 북한이 미국을 타겟으로 하여 ‘시선끌기’와 ‘통 큰 협상’에 주력한다면 한국은 손 놓고 가만히 있어서는 안 된다. 많은 사람들이 지적하듯이 ‘통미봉남’의 상황이 온다면 한국 정부는 그러한 여론에 밀려 수세적이며, 보여주기 위한 외교를 하게 될 공산이 크고, 이는 대북정책에도 부정적인 상황을 초래하게 될 것이다. 따라서 이제는 보다 적극적으로 우리의 국력에 걸맞게 국제사회에서 북한 문제 해결의 주도권을 조용히, 부드럽게(softly), 그러나 강인하게 추진할 필요가 있다.

스마트 파워 전략이 함축하는 정책 가운데 가장 초보적으로 해야 할 일은 대북정책 추진체계에 대한 재정비일 것이다. 이는 국내에서의 대북정책의 스마트 파워를 다지는 기초적인 과제이기도 하다. 스마트 파워의 개념에서 스마트 파워를 진화된 형태의 파워로 볼 수 있는 요소가 권력자원의 관리 측면에서 발전했다는 점이다. 기존에는 권력을 형성하는 권력자원들을 분절적으로 활용했다면 스마트 파워는 그것들을 체계적이고 조직적으로 운영하고 관리한다. 정부 부처별로 같거나 비슷한 업무들을 통합하여 중복의 낭비를 막는 효과를 거둘 수 있다. 이 경우 가장 핵심 사항으로 부각될 수 있는 문제는 조직과 예산의 조율과 운영을 맡은 관리기구나 관리자의 역량이 뛰어나야 한다는 점이다. 만약 스마트 파워의 조정 기능을 상실한다면 오히려 역효과를 낳을 수 있기 때문이다. 반면에 하드 파워와 소프트 파워는 군사, 경제, 외교, 문화 등 권력자원에 토대를 두는데, 스마트 파워는 조율 및 운영 능력을 강조하기 때문에 과연 권력이라고 볼 수 있을지 의문을 제기할 수 있다. 또한 하드 파워와 소프트 파워를 구성하는 자원들이 서로 화학적으로 결합하지 못하고 단순히 물리적으로 결합할 경우 스마트 파워의 핵심인 조율 및 운영 능력이 떨어질 수 있다. 단순하게 말하면 스마트 파워 전략의 장점이자 동시에 한계는 이 전략을 추진하는 추진주체가 스마트해야 한다는 동어 반복에 빠질 수 있다는 것이다. 그럼에도 불구하고 이하에서는 대북정책 결정과정에서 스마트 파워 전략을 위한 제언을 제시하고자 한다.

“해제: 스마트 파워 이해를 돕기 위한 쟁점 정리,” CSIS, 같은책. pp. 209-210.

III. 스마트한 대북정책 결정과정

정책결정과정은 정책방향이 잡혔을 때 이를 실천하기 위한 시스템으로 존재한다. 물론 정책결정과정과는 무관하게 정책 방향은 설정될 수 있다. 그러나 스마트 파워 전략과 같이 기존의 개념을 뛰어 넘는 정책 방향이 설정될 경우 그에 걸맞은 결정과정 시스템이 필요하다. 그러나 그렇다고 해서 기존의 정부 조직을 재편하거나 새로운 조직을 내오는 것은 신중할 수밖에 없다. 그에 따르는 예산도 문제지만, 새로운 조직이 효율적으로 기능하기 위한 정치적, 문화적, 제도적 장치들이 함께 마련돼야 하기 때문이다. CSIS의 스마트파워위원회 역시 이 점을 인식하고 있다.

스마트 파워 전략의 효과적인 실천을 확보할 묘책은 없다. 그리고 스마트파워위원회는 전면적인 정부 재조직을 제안하는 일은 철저히 피하고자 했다. 상자를 이리저리 옮기고 새로 조립하는 것이 항상 옳은 해답은 아니다. 그러나 여전히, 차기 대통령은 정부 구조와 준비성을 전략적으로 재평가해야 한다.

『스마트 파워』, pp. 154-155.

이를 위해서 스마트파워위원회는 “제기되는 문제들은 새 기구의 출범이나 기존 기구에 새로운 임무 부여를 요구”하며, 국내적으로 여러 가지 문제에 직면하겠지만, “개혁이 가능하다고 믿”으며, “차기 행정부가 다음의 다섯 가지 원칙을 따르기를 제안”한다고 한다.

같은책, pp. 162-163.

1. 스마트 파워 전략은 미국이 경쟁 사안들을 전략적으로 선택하기를 요구한다.

2. 미국은 개발과 외교, 공공외교의 고유한 차원을 하나로 통합하고 향상시켜야 한다.

3. 의회는 동반자 역할을 수행하고, 스마트 파워 전략을 뒷받침할 적절한 권한과 예산을 갖춘 기구(structures)를 개발해야 한다.

4. 미국은 더 많은 자유재량권과 자원을 현장 조직으로 이양하고, 그들이 결과에 책임질 수 있도록 지원해야 한다.

5. 정부는 민간 영역과 시민사회의 광범위한 소프트 파워 자원에 접근하여 활용하는 법을 배워야 한다.

같은책, pp. 163-164.

이로 미뤄 볼 때 스마트 파워 전략을 대북정책 결정과정에 적용하면, 우리의 대북정책 결정과정도 변화해야 한다. 우선적인 과제는 정책이 결정되는 행정부 내에서의 정책추진체계가 통합돼야 하고 향상돼야 한다는 것이다. 이를 위해서는 대북정책과 관련되는 부처나 기능을 통합적으로 관리하는 시스템이 장착돼야 한다. 현재는 외교안보수석이 과거 안보정책실장, 국가안보보좌관/NSC 사무처장, NSC 사무차장 등 직함으로 나뉘었던 역할을 통합 수행한다. 그리고 새로운 외교안보정책조정회의에서는 외교통상부 장관이 의장직을 맡고 통일부 장관, 국방부 장관, 국가정보원장, 국무총리실장, 청와대 외교안보수석비서관 등 6인이 고정 구성원으로 참가하며, 필요에 따라 추가 참석도 가능하다. 그러나 현 정부 들어 가장 두드러진 특징은 외교부와 외교부 장관이 외교안보통일정책 조정의 중심축이 되었다. 과거 다양한 명칭의 고위통일외교정책 조정회의를 운영하여 왔으나 처음으로 외교부 장관이 수장이 되었다. 이러한 변화는 외교안보정책을 추진할 때 남북한 중심적, 국내 정치적 고려를 최대한 배제하고 국제사회와 실용주의적 관점에서 대처한다는 이명박 정부의 의지를 담고 있다고 할 수 있다. 또한 청와대의 외교안보통일 비서관실이 노무현 정부 이전 체제와 유사한 형태로 환원되었다. 김영삼, 김대중 정부는 외교안보수석 아래에 통일, 외교, 국방, 국제안보 등 4개 비서관실을 두었다. 비서관실은 각각 통일부, 외교부, 국방부의 파견 직원으로 충원되었고, 사실상 이들 부처의 연락사무소 역할을 수행하였다. 이는 노무현 정부가 NSC를 중심으로 조정역할 하던 데서 다시 예전의 시스템으로 돌아간 것을 의미하지만, 대외전략비서관실이 설치되어 전략기획과 정책조정의 기능을 담당함으로써 다소 달라진 측면을 엿볼 수 있다. 또한 통일, 외교, 국방비서관실이 과거와 같이 부처의 대표부 역할을 할 가능성도 있다고 할 수 있다.

이하 행정부 내의 정책결정과정에 대해서는 전봉근, “이명박 정부 외교안보 조정체계의 특징과 의미” 『정세와 정책』 (2008년 5월호)에 의존했음.

지난 1년 동안 드러났듯이 정책 조정의 강화 필요성과 컨트롤 타워의 기능 강화의 필요성은 자주 언급됐다. 따라서 각 외교안보수석실을 강화하여 범부처 정책조정 기능과 정무적 판단 기능을 갖고 스마트 파워 전략을 조타하는 역할을 적극적으로 담당해야 한다. 여기에 해당되는 각 비서관실은 해당 부처의 이해관계를 대변하는 연락사무소가 아니라 국가적 차원에서 해당 부처의 정책적, 정무적 조정에 나서야 한다. 외교안보수석실은 정책기획, 조정, 평가, 점검 등 간접 업무에 충실하고, 직접 정책을 입안하고 집행하는 일선 업무는 가급적 피하고, 무엇보다 스마트 파워 전략을 기획하고 전략적 구상에 따라 입안되는 정책이나 행동을 평가하며, 점검할 수 있는 내부 역량을 신장시켜야 한다.

이를 위해 필요하다면 외교안보수석실을 확대시키고, 개편하는 것도 모색해 봄직하다. 실제로 정책 조정은 대북정책의 컨트롤 타워 구실과 결합되어 나타날 때 의미가 있다. 각 부처의 고유의 역할은 그대로 두되, 대북정책을 복합적으로 사고하고 추진하는 것이 스마트 파워 전략이라고 한다면 컨트롤 타워의 역할은 커질 수밖에 없다. 그리고 이를 위해서는 예산과 인력의 확대도 필요하다. 스마트 파워 전략에 대한 행정부와 입법부 내에서 공감대가 형성된다면 외교안보수석실과는 별도의 보다 강력한 추진기구가 설치되는 것도 고려할 수 있다.

스마트파워위원회의 권고사항에서도 국가안보 자문위원과 관리예산처(OMB) 처장 직위를 겸직시켜야 한다고 할 정도로 강력한 조정역을 염두에 두고 있다. 같은책, pp. 164-165.

컨트롤 타워로서의 외교안보수석실은 정부 내부의 전문가들뿐만 아니라 민간 전문가들과 정책공동체를 형성하는 것이 필요하다. 한국의 경우 민간 전문가들의 역할은 항상 보조적인데 머물러 있었다. 기껏해야 정부 정책의 홍보 역할이나 자문 역할에 머물러 있었으며, 그 경우에도 정부와 ‘코드’가 맞는 사람들만이 그런 역할을 수행할 수 있는 기회가 주어졌다. 한국 고유의 정치문화이자 학계의 문화가 작용한 탓도 크지만 대북정책을 둘러싼 갈등구조가 심화되었기 때문이다. 스마트 파워의 개념을 둘러싸고도 논란의 소지는 있지만 대체로 포용이냐 강압이냐, 채찍이냐 당근이냐의 이분법적 논쟁구도를 극복할 수 있는 것이 이 전략의 핵심이기 때문에 향후에 전략 방향에 대한 공감대가 형성될 수만 있다면 다양한 민간 전문가들이 정책결정과정에 보다 더 적극적으로 참여할 수 있을 것이다. 스마트 파워 전략의 중요한 요소가 위에서 언급한 대로 민간 영역과 시민사회의 광범위한 소프트 파워 자원을 활용하는 것이라면 이 부분의 중요성은 더욱 커진다.

국책 또는 민간 부문의 씽크 탱크들의 역할과 참여폭의 확대가 따라서 필요해지게 된다. 그러나 우리의 현실은 위와 같은 맥락에서 당장에 효율성을 기대하기는 어려울 것이다. 다만 정부가 다양한 씽크 탱크들의 활용을 중요한 대목으로 인식한다면 다소의 시간이 걸리더라도 불가능한 것은 아니다. 씽크 탱크에서 만들어지고 제안된 다양한 방안들이 스마트 파워 전략을 풍부하게 할 수 있다면 컨트롤 타워에서 조율하고 조정해서 각 부처에 전달할 수 있다. 그러기 위해서는 정부 관계자들과 민간 또는 씽크 탱크의 전문가들이 공동으로 논의하고 의견을 주고받을 수 있는 제도적 장치가 있어야 한다.

이와 같이 정부 내에서 기본적인 정책추진체계가 마련되면 구체적으로 스마트 파워 전략을 구체화시키는 작업을 해야 하며, 그 과정에서 필요한 기구나 제도를 만들어 낼 수 있다. 고려해 볼 수 있는 분야는 우선, 스마트 파워 전략이 우리의 외교력을 어떻게 신장시켜야 가능한가를 살펴봐야 하고 이를 위한 방안을 만들어야 한다. 실력의 행사가 매력자원을 증진하는 효과를 가져오고 궁극적으로 외교적 영향력으로 발전하려면 실력을 행사하는 방식이 핵심이다. 곧 외교적 태세(diplomatic posture)의 문제다. 외교적 태세란 적극적으로는 국가의 이익을 추구하는 외교과정에서 소극적으로는 국가이익에 대한 외부적 충격--기회와 위협--에 대한 외교적 대응과정에서 나타나는 일관성 있는 행위패턴을 말한다.

김태현, "외교력 연구: 개념적 분석과 정책제언," p. 27.

외교협상에서 외교관들은 "양보할 수 없는 국가이익"이라는 논리를 동원한다. 실체가 모호한 국가이익의 모습을 구체화하고 그것이 "양보할 수 없는 것"이라는 납득시키는 외교관이 유능한 외교관이다. 그러기 위해서는 정책과정의 투명성과 정당성이 핵심요건이다. 정책과정 및 정치과정의 민주화는 두 가지 점에서 외교력 증진에 도움이 된다. 첫째는 소프트파워의 자원, 즉 매력 증진에 도움이 된다. 둘째는 행태적 차원의 소프트파워 즉 외교협상력 증진에 도움이 된다. 한 나라 외교력의 가장 큰 소프트파워 자원의 하나는 정책과정의 투명성과 정당성, 그리고 그로부터 도출되는 일관성 있는 외교 태세라는 결론이 가능하다.

p. 28.

핵심은 외교담당 부처의 인적, 조직적 역량 강화에 있다. 이를 위해서는 첫째, 전문지식 축적 및 전문가 양성이다. 소프트 파워는 국제정치의 도덕담론을 지배하는 힘이고 외교력은 국제레짐을 마스터할 때 나온다. 지금까지 줄 지역을 위주로 조직되고 운영돼온 외교통상부의 조지고가 인사를 기능영역으로 확대하고 기능영역에서 전문지식을 축적하고 전문가를 양성하도록 해야 한다. 둘째, 전문적 기능영역의 확대이다. 셋째, 기능영역의 확대는 내부의 인사정책의 변화를 필요로 한다.

다음으로는 국내적으로 대북정책결정에 있어서 스마트 파워 전략이 필요하다는 공감대를 확보하기 위해서 통일교육을 보다 세련되고 정교하게 추진될 수 있는 시스템을 만들어야 한다. 궁극적으로 국민 여론의 지지를 받지 않고 공감대를 충분히 확보하지 않는 대북정책이란 탄력을 받을 수 없기 때문이다.

마지막으로 북한의 개발을 위한 한국의 경제발전 경험을 모델링하고 북한을 설득하는 데 뿐만 아니라 한국의 국가경쟁력을 신장시키기 위한 컨텐츠로 삼을 수 있어야 한다. 중국이 베이징 컨센서스를 통해 중국의 경제발전 경험을 아프리카 등에 수출하는 것을 벤치마킹할 필요가 있다. 또한 탈북자 문제에 대한 보다 실효성있는 대책을 실천할 필요가 있다. 홍보를 통해서가 아니라 내실을 가지면서도 조용하게 이러한 정책을 추진하게 되면 북한 주민들에게 한국의 매력을 제공할 수 있는 기회가 되기도 할 것이다.

남북 협상에서의 스마트 파워

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김 용 호

(연세대학교)

남북 협상에서의 스마트 파워

김 용 호

(연세대대학교)

I. 들어가는 말

이 글은 스마트외교의 개념을 남북한관계에 적용하여 지금까지의 남북관계의 패턴과 문제점을 분석하고 전향적인 대북정책의 방향을 모색해 보고자 하는 목적에서 작성되었다. 이 글에서는 먼저 남북대화를 둘러싼 당사자인 남북한과 주변국가들의 정책성향의 분석에서부터 시작한다. 북한이 지속적으로 정치적, 양자적 입지를 고수하고 있는데 대하여 미국과 한국의 대북입지는 변화를 거듭해 왔다. 이 글은 또한 북한이 일관적인 입장을 고수하고 있는 것은 협상카드로 활용한다거나 도발적 행태의 발현이 아니라 김정일 체제의 지속과 안정을 도모하기 위한 유일한 선택으로 파악하고 있다.

스마트 대북정책을 추구하기 위해서는 북한을 둘러싼 불확실성의 제어가 우선시되어야 한다. 북한은 의도적으로 금지선을 넘어 긴장을 고조시키고 해서는 안 될 일을 그만두는 대가를 확보하는 식의 협상행태를 보여왔다. 북한의 도발범위와 수준에 가장 커다란 영향을 주는 변수는 미국의 대북제재의 실효성 수준과 반비례하는 것으로 분석된다. 북한의 국내정치변동, 특히 권력승계와 관련된 불확실성은 누가 후계자가 될 것인가의 문제보다 후계자가 추구할 정책에 대한 예견을 통해 최소화할 수 있다. 2012년까지 강성대국을 완성한 북한의 다음 목표는 경제대국이 될 것으로 예상된다. 스마트 대북정책의 구성은 정치·경제·사회 및 외교적으로 유지가능한 (sustainable) 남북대화의 틀을 구성하는 방향으로 추진되어야 할 것이다.

II. 현 상황의 진단

1994년 북미 핵합의 이후 북한과의 대화는 정치·이념적 접근과 경제·사회적 접근의 대비를 한 측면으로, 다자적 접근과 양자적 접근의 대비를 또 다른 측면으로 진행되어 왔다고 풀이해 볼 수 있다. 김대중 정부의 화해협력정책은 정경분리, 선공후득이라는 기조하에 남북정상회담 개최에 성공하였으며 금강산 관광의 개시, 이산가족상봉 등 사회문화적 접촉의 증가를 도모하였다. 따라서 이 시기의 대북협상입지를 경제·사회적 및 양자적 접근이라는 분면에 위치하고 있던 것으로 풀이해 볼 수 있다. 노무현 정부의 평화번영정책은 개성공단을 출범시키고 남북경협의 확대 등으로 경제·사회적 접근의 맥을 이어갔지만 2차 북한핵문제의 발발로 개최된 6자회담에 참여하면서 남북한간 양자간, 6자회담이라는 다자간 접근을 병행한 것으로 평가해 볼 수 있다. 이명박 정부의 상생과 공영의 대북정책은 실용주의를 표방하면서 ‘비핵·개방·3000’구상을 추구하고 있다. 북한의 핵포기와 북한의 개방을 유도하여 북한경제의 규모를 1인당 소득 3000불수준으로 성장시켜 점진적 평화통일의 기초를 마련하겠다는 것을 골자로 하고 있다. 그럼에도 불구하고 이명박정부의 대북입지를 아래의 그림과 같이 표시한 이유는 북한의 핵포기 유도와 같은 정치적 사안을 전제로 하고 있기 때문이다. 또한 우리에게 다분히 경제적인 사안으로 간주되는 북한의 개방유도도 북한에게 있어서는 대단히 민감한 정치적 사안일 수밖에 없기 때문이다. 다만 6자회담의 지속적 참가를 천명하고 있어 다자적 접근을 추구하는 것으로 표시하였다.

한편 부시행정부의 대북입지는 6자회담이라는 다자적 접근과 ‘악의 축’, ‘무법정권’이라는 표현이 상징하듯 정치적·이념적 접근으로 성격지울 수 있었다. 비록 임기말 북한을 테러지원국가리스트에서 해제하는 등의 유화적 정책을 통해 북한의 핵연료봉 해체라는 성과를 일궈내기는 했지만 부시행정부 전반에 걸친 대북입지를 위와 같이 표시하기에는 무리가 없을 것으로 판단된다. 오마바 행정부의 대북정책은 북한의 비핵화라는 다분히 정치적 목표를 포함시키고 있지만 오마바 행정부의 전반적인 스마트외교의 틀이 부시행정부의 정치·이념적 틀을 탈피하고 있어 다자적, 경제·사회적 접근을 하게 될 것으로 전망된다. 위의 그림에서 나타난 이명박 정부와 오바마 행정부의 입지는 북한정책의 변화와 국제정세 및 미국국내경제라는 변수 등에 의해 변화할 수 있는 유동성을 내포하고 있음을 덧붙인다.

북한은 지속적으로 미국과의 양자협상을 요구하여 왔으며 4자회담이나 6자회담에서의 북한의 행태는 미국과의 대화채널 유지를 위한 수단으로 간주해 온 경향마저 나타낸다. 남한과의 경제협력 프로젝트를 추진하기는 했지만 개방의 확대를 통한 체제의 안정을 추구하기 보다는 미국으로부터의 안전보장이라는 정치적 목표와 남한에 대한 정치적 우위의 확보라는 이념적 목표를 추구해 온 것으로 분석해 볼 수 있다.

그렇다면 스마트 외교의 목표는 한국과 미국의 협상입지와 북한의 협상입지의 수렴점을 도모하는 것으로 설정해 볼 수 있다. 현재의 미국과 한국의 대북협상입지는 북한의 입지를 자기 영역으로 유도하기 위한 정책을 구사하는 것으로 풀이해 볼 수 있다. 6자회담으로의 복귀, 핵포기, 경제제재 및 경제패키지 제공의 시사 등을 통해 북한을 사회화시키고 국제사회의 일원으로 유도하려는 것이다. 이러한 목표를 위해서는 북한의 협상입지와의 수렴점을 모색하여야 한다.

수렴점을 모색하기 위한 첫 수순은 북한의 협상입지를 읽어내는 것이다. 스마트대북정책의 구성에 있어서 가장 우선시되어야 할 것은 북한의 정책우선순위를 읽는 것이다. 지금까지 미국과 한국의 대북정책이 북한에게 끌려다닐 수 밖에 없었던 것은 북한의 정책우선순위를 오인하였기 때문이다.

순위	목표	도구
1	김정일 체제의 생존과 지속	핵무기, 미사일개발, 대미불가침협정, 권력승계, 선군정치, 김정일의 통치자금
2	북한의 국가적 생존	미국의 경제패키지, 남북경협, 중국의 에너지 및 식량공급, 경제제재 해제
3	북한체제의 발전	경제개혁, 자본주의식 제도의 부분적 도입, 외국자본 유치

탈냉전이후 줄기차게 핵 및 미사일개발을 추구해 온 북한은 경제적 이익보다도 안보적 이익을 우선시하고 있으며, 보다 구체적으로는 국가안보보다 체제안보를 우선시한다고 풀이된다. 즉 북한이라는 김일성·김정일로 이어지는 가계의 개인적 안보를 최우선시한다는 것이다. 때문에 경제적 이해관계의 추구는 비록 중요한 사안이지만 차선적 우선순위를 점하는 데 그친다고 보는 것이다. 체제의 개방을 통해 경제적 이해관계를 추구함으로써 북한의 국가적 생존을 도모할 수 있지만 제한적 개방만으로 궁핍한 재정을 유지하면서도 미사일과 핵개발에 매진하는 것은 김정일체제안보 최우선이라는 측면이 반영된 현상임에 틀림없다. 지난 10년간의 대북경제투자가 북한에게 협상카드로 활용할 만한 비중을 차지하지 못했다는 것 또한 주지해야 한다.

그렇다면 지금까지 미국과 남한은 북한에게 1순위 목표의 포기를 요구하면서 그 대안으로 2순위의 목표를 제시했다는 관측이 가능해진다. 핵개발이나 미사일실험발사의 중지를 요구하면서 중지하지 않을 경우 경제적 제재를 가한다는 것은 북한에게는 설득력있는 조치가 될 수 없다는 것이다. 북한의 입장에서 북한의 인식과 우선순위를 고려한 대북정책이 구사될 때 비로소 효율적인 정책이라 하겠다. 반대로 북한의 우선순위를 도외시한 채 경제적 우월에만 기초한 대북정책은 자기만족에 불과하다 하겠다.

이같은 정책순위를 파악하였다면 다음 단계로는 북한의 대미 및 대남협상에서 파생하는 불확실성을 제어하는 수순을 밟아야 할 것으로 파악된다. 북한과 관련된 불확실성은 예측불허하다는 북한의 도발적 외교로부터 파생되는 불확실성과 북한의 국내정치변동, 특히 김정일의 후계구도와 관련된 불확실성, 그리고 경제난과 사회적 불안 등으로 분류해 볼 수 있다. 이 글에서는 미사일실험발사나 핵실험과 같은 북한의 도발적 외교와 권력승계와 같은 국내정치변동에서 파생되는 불확실성의 제어에 대해 살펴보기로 한다.

먼저 북한의 도발적 외교는 그 행태를 유형화하여 예측가능성을 도출해 볼 수 있다. 북한의 핵외교는 일탈의 작위를 협상의 출발점으로 설정하고 이의 부작위에 대한 대가를 논의하는 것으로 시작된다. 즉 북한은 국제사회가 그어놓은 레드라인을 의도적으로 넘어, 해서는 안 될 일을 먼저 하고 그 일을 관두는 대가를 요구함으로써 협상의 출발점을 설정한다는 것이다. 대개의 경우 레드라인을 넘어 북한이 행하는 행위가 미사일이나 핵무기와 같은 대량살상무기의 확산방지라는 국제사회의 규범을 일탈했다는 의미를 내포하고 있기도 하다. 북한의 도발수위는 미국의 위험부담의지와 연동하며 지속된다. 미국이 제재라는 위험부담을 갖고 있지 않을 경우 혹은 이라크전쟁 수행과 같이 미국의 시선이 분산되어 있을 경우 북한의 도발을 지속된다. 반면 실질적 제재의사를 갖고 제재에 따른 위험을 부담하겠다는 의지를 갖고 있을 경우에는 도발의 수위를 낮추고 회담에 복귀하거나 도발을 잠정 중단한다.

북한의 6자회담과 대미정책에서 발견되는 경향은 북한의 도발적 행위가 미국의 군사제재를 촉발할 가능성이 크지 않을 경우 계속 긴장수위를 의도적으로 높여간다는 것이다. 북한의 도발외교는 패배가 확실시되지 않는 한 아무도 물러서려고 하지 않는 치킨게임이라고 볼 수 있다. 이 게임에서 북한은 도발적 언사로부터 시작하여 제한된 군사도발을 통해 미국의 경고성 메시지에 대항하면서 긴장의 수준을 높여왔다. 반면 미국은 이라크전쟁의 장기화와 국내적인 비난으로 인하여 북한에 대한 실질적 제제로 이어질 수 없었다. 현재의 상황도 유사하다. 우선 오바마행정부의 이란에 대한 우호적 정책구사라든가 북한의 실험발사 미사일을 요격할 계획이 없음을 거듭 천명하는 입장, 다자협상 및 외교채널을 통해 북한의 핵 및 미사일문제를 풀어나가겠다는 정책의 시사 등은 북한으로 하여금 미국의 대북군사제재의 가능성이 높지 않다는 판단을 유도한 결과를 초래하였다. 북한은 미사일 실험발사와 의도적인 긴장조성 등의 유형화된 수순을 밟고 있을 뿐이다.

또 한 가지의 불확실성은 북한의 정치변동에서 파생하는 것으로 김정일의 권력승계와 포스트 김정일 시대가 가져올 불확실성이라고도 볼 수 있다. 현재 진행되고 있는 북한의 권력승계관련 논의들은 하나같이 누가 김정일의 뒤를 승계할 것인가에 집중되어 있다. 때문에 김정일의 마음을 읽지 않는 한 불확실할 수밖에 없다. 그러나 보다 중요한 문제는 김정일의 후계자가 누가 될 것인가의 문제보다는 김정일의 후계자가 구사할 정책의 방향일 것이다.

북한의 권력승계와 관련한 불확실성을 제어하기 위해서 두 가지의 방법을 강구해 볼 수 있다. 첫째는 전례로부터 유추해 보는 것이고 둘째는 불확실성속에서 그래도 확실한 사안들을 추출하여 불확실성을 감소시키는 작업이다. 먼저 과거의 예로부터 유추하자면 김일성에서 김정일로의 권력승계과정을 고찰해 볼 필요가 있다. 김정일이 중앙정치무대에 사실상의 후계자로서 공식수순을 밟기 시작한 1974년의 정치위원회 위원선임은 사실 1972년부터 그 물밑 작업이 진행되어 왔던 사안이었다. 당 선전선동부와 조직지도부 부장이라는 핵심 포스트를 두 자리나 차지하면서 북한정치를 움직이는 당을 장악하기 시작한 것이 1972년부터였으며 김정일의 나이 30세되던 해였다. 1972년은 또한 1912년생인 김일성이 60세로 환갑을 맞는 해이기도 했다. 그런가 하면 중국에서는 모택동의 후계자 림표가 옛소련으로 망명하던 중 비행기 추락으로 사망하던 해이기도 했다. 북한의 부자지간 승계는 네 단계로 진행되었다. 첫 단계는 김정일이 32세의 나이로 당정치위원회 제5기 중앙위원회 8차회의에서 위원으로 선출되던 1974년 마무리되었다. 그때 김일성의 나이는 62세였다. 두 번째 단계는 1980년대에 마무리되었다. 제6차 당대회에서 김정일이 당정치국 서열 4위, 당비서국 서열 2위, 당 군사위원회 서열 3위로 호명되면서 사실상 김일성 후계자로서의 지위를 공식화한 것이다. 세 번째 단계는 김일성이 사망하기 1년전인 1993년 국방위원회 위원장에 추대되면서 마무리되었다. 1991년 이미 조선인민군 최고사령관직에 올랐던 김정일의 국방위원장 추대는 군에 대한 장악이 마무리되었음을 시사하는 대목으로 해석해 볼 수 있다. 1960년대 말부터 진행되어왔던 김정일로의 권력승계는 1998년 북한이 헌법개정을 통하여 국가주석직을 폐지하고 국방위원장에게 권력을 집중시키면서 제도적으로 완성되었다고 분석된다. 이미 1997년 당총비서에 취임했던 김정일로서는 헌법개정을 통해 김일성이 갖고 있던 마지막 한 자리에 오를 필요가 없게 되었으며 외교의전상의 국가원수는 최고인민회의 상임위원회 위원장직이 수행하도록 하였다.

이종석, □현대북한의 이해□ (서울: 역사비평사, 1995), p. 291.

□로동신문□, 1980년 10월11일자 2면과 10월13일자 1면.

김일성으로부터 김정일로의 권력승계패턴을 분석함에 있어서 유의할 것은 김정일로의 권력승계가 대외에 알려지게 된 것은 2단계에 이르러서였다는 점이다. 최근의 국방위원회 위원구성변화와 장성택의 위원회 진입, 그리고 1942년생인 김정일의 현재 나이가 67세임을 고려한다면 권력승계의 1단계는 이미 마무리되었거나 마지막 단계에 이르렀다고 분석해 볼 수 있다. 또한 권력승계의 2단계는 북한이 강성대국을 완성한다고 공언한 2012년경에 진행될 가능성이 있다고 본다. 김일성 탄생 100주년이라는 주체100년에 핵보유국가로 자리매김한 북한이 강성대국의 완성을 선언하면서 70세의 김정일 곁에 후계자가 화려하게 등장한다면 3대 후계자가 가질 약점중 하나로 지목되고 있는 정통성의 부족을 만회하는 기회가 될 것으로 분석된다.

한편 북한의 권력승계와 관련한 불확실성을 감소시키는 방안으로 확실한 사안을 추출하여 불확실성으로부터 격리하는 방법으로 가장 확실한 것은 김정일이 영원히 권좌에 머물러 있을 수는 없다는 점이다. 따라서 권력승계는 진행중이며 조만간 후계자가 구체화될 것이란 점을 추출해 볼 수 있다. 여느 재벌기업도 총수의 나이가 60을 넘으면 후계구도가 가시화되게 마련인데 북한이 아직 후계작업에 착수하지 않았다는 가정은 정보의 부재를 작위의 부재로 오인하는 전형적인 경우에 해당한다고 유추해 볼 수 있다.

또 한 가지 북한의 권력승계와 관련하여 확실한 사안은 김정일의 사후 김일성이나 자신에 대한 격하운동이나 자신의 권력말기에 사담 후세인이나 차우체스큐와 같은 운명이 찾아오기를 바라지 않는다는 점이다. 이라크와 루마이나가 아무리 민주화되었다고 해도 사담 후세인이나 차우체스큐에게는 아무런 의미가 없듯 북한의 경제적 성장과 민주화는 김정일이 존재하지 않는다면 김정일에게는 아무런 의미가 없는 것이다. 재벌기업이 총수가 바뀌어 아무리 규모가 커진들 옛총수에게는 아무런 의미가 없는 것과 같은 이치이다. 그렇다면 김 왕조의 격하를 방지할 수 있는 후계자를 찾는다면 그 대상자가 대폭 줄어들 수밖에 없다. 부자지간의 권력승계는 봉건적 권력욕이나 불합리성에서 기인하였다기보다는 김정일과 김왕조의 정치적 생존을 보존키 위한 유일한 선택지가 될 가능성은 여기에서 파생하는 것이다.

또 한 가지 확실한 것은 김정일의 후계자는 더 이상 북한경제를 파탄상태에 방치해 놓고서는 권력을 유지하기가 힘들다는 것이다. 강성대국이라는 목표가 강위력한 국방력의 보유에 주안점을 두었다면 강성대국의 완성과 더불어 등장할 가능성이 큰 김정일의 후계자는 국방력을 넘어 경제적 성장을 목표로 설정할 것이다. 김일성 사후 15년간 지속되어온 궁핍의 경제를 더 이상 방치할 수 없을 것이고 이를 위해 개발독재형 경제성장을 추진할 가능성이 높다고 판단된다. 김정일에게 있어 최우선적 목표가 강위력한 자위력이었다면 김정일의 후계자에 있어서 최우선적 목표는 경제난 해결이 될 것이다. 강성대국을 이뤘으니 그 다음차례는 경제대국이 되리라는 것이다.

III. 스마트대북정책의 구성

스마트 대북정책을 구성함에 있어 우리가 선호하는 정책대안을 모색하기 보다는 북한의 우선순위를 고려하여 효율적인 정책대안을 모색하는 일이 선행되어야 할 것이다. 우선 우리가 북한이 가장 원하는 것을 가지고 있는가의 문제부터 따져보아야 할 것이다. 북미핵합의가 이뤄진 1994년부터 15년간 북한에게 있어 남한이란 미국과의 협상을 유리하게 이끌기 위한 카드에 불과했다. 4자회담이나 6자회담도 미국과의 대화채널을 확보하기 위한 수단에 불과했다고 해도 과언이 아닐 정도로 북한은 미국과의 양자회담에 집착해 왔으며 미국으로부터 안전보장의 담보를 이끌어내는 데 주력해왔다. 이 과정에서 특유의 도발외교를 구사해 왔고 위협의 주 대상으로 남한을 활용해 왔다. ‘서울 불바다,’ ‘서울이 휴전선에서 멀지 않다’는 등 위협의 구사는 남한과 미국을 동시에 겨냥한 카드로 해석해 볼 수 있다.

이처럼 남북경협을 통한 화해무드가 지속되던 시기에도 남한을 주된 위협의 대상으로 활용했던 것은 남한이 북한이 가장 원하는 것을 가지고 있지 않기 때문이다. 또한 화해협력과 평화번영의 대북정책이 북한으로 하여금 남한의 협력에 대한 확신을 주었기 때문이다. 미사일을 쏘든 핵실험을 하든 남한은 북한에게 협력을 할 것이기 때문에 남한에 대한 위협의 위험부담이 적었다는 것이다. 결국 북한이 원하는 것은 미국의 대북정책에서 얻어지는 것이어서 남한으로서는 미국과의 정책공조를 통해 북한에 대한 정책을 구사할 수 있을 뿐이었다.

이러한 추세는 당분간 지속될 것으로 파악된다. 핵개발을 통해 북한은 남북한관계에 있어 남한이 독점하던 우위를 분리시켜 군사적 및 정치적 우위의 확보라는 상징적 목표를 달성한 것으로 판단되기 때문이다. 국제군사분쟁에 있어서 좀처럼 협상대상이 될 수 없는 요인들이 존재하는데 국가의 존립이나 상징성있는 영토, 또는 리더십과 같은 우위(primacy)의 확보와 같은 지위적 이해관계가 이에 해당한다. 이슈 불가분성(issue indivisibility)이란, 갈등의 대상이 된 사안이 갖고있는 가치와 대체될 수 있는 또 다른 사안을 찾아내 함께 결부시켜 협상의 여지를 찾아내는 과정이 불가능할 경우 사용된다. 우위란 양자관계에서도 추구되는데 흔히 협상과정에서 의제와 직접 관계없는 사안에 대해 양측의 의견이 팽팽히 맞서게 되는 경우들은 대개 우위를 확보하기 위한 것으로 해석할 수 있다. 협상의 장소나 시기 등에 대한 이견으로 협상이 결렬되거나 지연되는 경우가 이에 해당한다. 특히 남북한간의 협상에 있어서 우위를 확보하려는 경쟁은 협상의 의제와 관계없이 상존하는 변수로 자리잡게 되었다. 남북한관계에 있어서의 우위(primacy)의 확보 역시 나눌 수 없는 성격을 띠어왔다고 볼 수 있다. 또한 남한이 정치, 군사, 경제, 사회적 우위를 모두 독점하고 있었기 때문이기도 하다. 그러나 핵보유국의 지위를 통하여 북한은 불가분한 성격을 띠고 있던 남북한관계에서의 우위로부터 군사, 정치적 우위를 분리시키는 데 성공한 것이다.

Jonathan Kirshner, "Rationalist Explanations for War?" Security Studies, Vol. 10, no. 1, p. 145.

이같은 상황하에서는 제시변수분석(Indicator-analysis)를 남북대화에 적용해 볼 수 있다. 이미 북한으로부터 파생되는 불확실성의 제어를 논하는 과정에서 북한의 도발외교의 패턴을 도출한 바 있어 북한의 도발외교를 유도하는 환경과 조건의 분석을 통하여 예측불허의 도발외교행태를 예측해 볼 수 있기 때문이다. 제시변수의 분석은 조기경보에 활용되는 기법으로 도발이나 기습과 같은 행위는 작위이전에 반드시 그와 관련된, 그리고 평상시와 구분되는 시그널이 포착될 수밖에 없다는 전제에 기초하고 있다. 도발이 용이한 국내외적 변수를 읽어냄으로써 북한의 도발을 예측하는 데에 활용될 수 있다.

제시변수분석기법을 대북정책에 적용하기 위해서는 감지해야 할 북한관련 신호의 인덱스를 구성하는 작업을 선행하여야 한다. 제시분석이란 조기경보체제를 구축할 때 사용되는 방법 중 하나로서 적의 공격이나 기습은 적국에서 탐지되는 평상시와는 다른 신호들을 통해 충분히 예측할 수 있다는 전제를 깔고 있다. 신호들을 감지해 냄으로써 상대방의 공격의도를 파악할 수만 있다면 얼마든지 도발가능성을 예측할 수 있다는 것이다.

Uzi Arad, Intelligence Management as Risk Management: The Case of Surprise Attack, in Paul Bracken, Ian Bremmer & David Gordon, Managing Strategic Surprise: Lessons from Risk Management & Risk Assessment (New York: Eurasia Group, 2005), pp. 53-55.

대북정책과 관련된 가장 중요한 변수는 공교롭게도 북한이 아닌 미국으로부터 파생된다. 앞서 북한의 도발행태를 정형화하는 과정에서 북한의 도발이 미국의 대북정책이라는 독립변수에 의해 생성되어온 경향을 살펴보았다. 미국의 대북정책에 대한 전반적인 경향은 가장 포괄적인 변수로 작용한다고 볼 수 있다. 부시행정부의 대북강경정책은 북한도발의 커다란 틀을 제공하였다고 볼 수 있다.

문제는 핵실험과 같은 북한의 도발시 미국의 제재가 어느 수준에서 결정되는가에 따라 북한의 도발양상은 크게 달라질 수 있다. 북한의 위험부담수준에 영향을 주기 때문이다. 핵실험이나 미사일실험과 같은 도발시 강경한 대응이 예상된다면 핵실험을 자제할 가능성이 높다. 반면에, 국제정세 변화에 따라 이러한 처벌의 가능성이 낮아졌다면 도발의 가능성은 높아진다는 것이다.

제재의 실효성은 일반적으로 강압적 군사제재 가능성과 동맹국들의 참여정도, 주변국가와의 역학관계 등에 의해 결정되는데 실제로 군사제재를 실행에 옮길 개연성, 그리고 그에 대해 동맹국들과 제재대상국의 후견국가간에 어떤 역학관계가 형성되어 있는가 또한 중요한 변수로 작용한다. 군사제재를 외교적으로 반대해 주거나 혹은 제재가 실행에 옮겨질 경우 물리적으로 이에 대한 억제력을 지원해 줄 것인가, 그리고 핵실험으로 인하여 지역역학관계의 변화가 초래된다면 그 변화를 방지하기 위해 주변국가가 제재에 나설 가능성 등이 복합적으로 얽혀서 실효성을 구성하는 것이다.

Robert J. Art and Patrick M. Cronin, The United States and Coercive Diplomacy (Washington,  DC: United States Institute of Peace Press, 2003), p. ix.

특히 중요한 것은 제재를 가할 국가가 어느 정도로 집중된 관심을 보이는가의 여부이다. 조지는 강압적 외교를 논하면서 대개 강대국간의 양자관계를 상정하였다. 그런데 강대국이 둘 이상의 약소국에 대해 강압적 외교를 구사할 경우 때로는 강압적 외교의 양상이 보다 복잡해지는 경우가 발생한다. 강대국은 여러 분쟁지역에 간여하게 되는데 핵개발로 인하여 제재를 가해야 할 국가보다 더 큰 관심을 끄는 분쟁지역이 있을 경우 제재에 대한 관심이 분산되어 제재의 실효성이나 개연성에 영향을 주게 되기 때문이다. 강대국의 관심이 분산되면 될수록 강대국이 전달하는 위협의 강도는 그만큼 약해지고 강압에 순응해야 한다는 상대방의 인식을 도출해 내기 힘들게 되기 때문이다. 특히 북한보다 이라크에 대한 제재가 우선시된다는 인식을 주면 줄수록, 북한과 같이 대량살상무기의 개발과 핵개발을 추진중인 이란에 대해 전향적인 정책을 추구하면 할수록, 북한에 대한 제재보다는 대내경제문제의 해결이 더욱 중요하다는 인상을 주면 줄수록 미국의 대북제재의지에 대한 북한의 인식은 달라진다. 특히 이라크에 대하여는 군사제재를, 북한에 대하여는 협상을 전개한 부시행정부의 정책은 미국의 공격을 피하려면 핵무장을 해야한다는 식으로 인식되었을 것이다.

Alexander L. George, Forceful Persuasion: Coercive Diplomacy as an Alternative to War (Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1991), p. 5; Alexander L. George, Bridging the Gap: Theory and Practice in Foreign Policy (Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1993), p. 72 and 80.

Adam Garfinkle, "Headache upon Headache," National Review, Nov. 25, 2002; Justin Bernier, "China's Strategic Proxies," Orbis, 47:4 (Fall 2003), pp. 635-36.

아래와 같은 도발유형은 현재의 상황과 크게 다르지 않다.

언어적 도발

↓

미국의 제재의지

↙     ↘

언어적 도발

행위적 도발

↓

미국의 제재의지

↙     ↘

협상복귀

도발지속

결국 미국이 실효성있는 제재와 그에 따른 위험을 부담할 의지가 있는지가 중요한 제시변수로 작용한다고 볼 수 있다.

오바마행정부의 대북정책이 북한의 미사일 실험발사나 핵실험에 대하여 어떠한 제재를 할 것인가에 대해 북한의 인식틀을 구성해 본다면 북한의 도발을 예상할 수 있다는 것이다.

남북대화에 있어서 또 한 가지 염두에 두어야 할 것은 북한이 가장 원하는 것은 우리 손에 없을 지언정 북한이 가장 싫어하는 카드를 가지고 있다는 점을 북한 스스로 고백했다는 것이다. 이명박 정부 출범이후 탈북자중심의 민간단체에서 북한에 띄워보냈던 고무풍선에 대한 북한의 반응은 북한 스스로 자신의 약점을 드러낸 것으로 풀이해 볼 수 있다. 김정일 체제와 북한사회의 취약점을 건드렸기 때문이다.

마지막으로 자문해 보아야 할 것은 여론은 북한으로부터 무엇을 얻고자 하는 것이냐에 대한 것이다. 여론은 대북정책에 민감하게 반응하면서도 그 이념적 실체를 규명하기가 대단히 어렵다. 대부분의 국민들에게 의견에는 보수와 진보, 경제와 안보, 친북과 반북이 혼용된 채 사안별로 지배적 통념이 형성된다고 볼 수 있다. 북한이 서해교전을 일으키면 보수와 반북, 안보의 관념적 지배를 받으면서도 수해 등으로 북한의 식량사정이 악화되면 다시 친북과 경제, 진보적 대북정책의 선호도가 높아진다. 이러한 현상은 언론의 북한관련 보도와 여론의 추이 등 복잡한 분석을 요하는 것이지만 여론의 향배에 기초한 대북정책은 일관성의 결여와 여론의 질타로부터 자유로울 수 없다는 것이 김영삼 정부시절의 교훈임을 주지해야 할 것이다.

IV. 결론: 스마트 대북정책을 위한 제언

스마트 파워란 하드파워를 보유하고 있는 국가만이 추구할 수 있다는 전제가 내포되어 있다. 하드파워만이 파워가 아니라 소프트파워를 추구해야 진정한 리더가 될 수 있다는 아이디어가 나온 지 15년만에 미국이 다시 하드파워와 소프트파워를 병행 추진한다는 스마트파워를 외교정책의 캐치프레이즈로 내건 것이다. 소프트 파워가 되었든 스마트 파워가 되었든 하드파워의 배경이 없다면 사실 불가능한 것임을 주지하고 싶다.

스마트 대북정책을 구성함에 있어서 가장 기본적인 것은 경제위주에서 정치위주로 대북정책의 방향을 전환하는 것이라고 본다. 앞장들에서 살펴본 바와 같이 김대중 정부 출범이후부터 우리의 대북정책 기조는 정치적이기보다는 경제위주의 경향을 띠어왔다. 경제적인 측면에서의 당근과 채찍은 북한이 최우선적으로 추구하는 목표는 아니라는 사실을 이미 살펴보았다. 또한 우리가 북한이 가장 원하는 카드를 가지고 있지 않음과 북한이 가장 싫어하는 카드를 가지고 있음 또한 알아보았다. 때문에 지난 10년간의 투자에도 불구하고 남북경협은 효과적인 협상력을 아직 파생시키지 못하고 있다.

그렇다면 우리가 가지고 있는 카드를 북한이 가장 원하는 목표로 설정시키려면 현재 북한이 최우선시하는 목표를 달성시키거나 제거시켜야 한다. 간단한 수식과 같다. 하지만 결과는 강경정책과 온건정책의 선택과 연계된다. 강경정책과 온건정책 중 어느 정책을 선택하는 지의 여부는 국민의 선택에 의해 취임한 정책결정자의 몫이지만 강경과 온건이 모두 북한의 최우선순위를 지향한 정책대안들을 구사해야 한다는 것이다. 김정일 정권의 정치적 생존을 최우선시하는 북한의 협상입지를 정조준하여 이를 지원하는 정책을 추구한다면 온건정책이 될 것이고 이를 위협하는 정책을 추구한다면 강경정책이 될 것이다. 온건정책을 추구한다면 카다피식 핵해결방식과 같은 로드맵에 대한, 그리고 강경정책을 추구한다면 보다 실효성있는 제재를 구성하기 위한 미국과의 합의가 수반되어야 할 것이다.

북한이 2012년을 강성대국 완성의 해로 설정함으로써 스스로를 시한의 굴레에 묶어 놓은 것 또한 유리한 협상입지를 구성할 수 있는 배경으로 활용할 수 있을 것이다. 핵 및 미사일 개발 역시 김정일의 정치적 생존을 위한 수단에 불과하므로 핵 및 미사일의 보유와 개발이 김정일의 정치적 생존을 위협하는 상황을 조성한다면 핵카드 역시 포기시킬 수 있다는 것이다.

스마트 외교를 추구하기 위한 대북정책 입지는 원칙적 접근과 정책적 접근, 그리고 실용적 접근으로 나눠볼 수 있을 것이다. 원칙적 접근의 내용으로서는 북한의 핵개발과 미사일개발을 관리하는 것을 필두로, 남북경협의 지속 및 인도적 지원이라는 정경분리 원칙의 고수, 군사대치상황을 피한다는 원칙을 견지하면서도 인도적 및 다자적 접근을 병행한다는 것 등을 고려해 볼 수 있다.

또 한 가지 원칙적 대북정책입지에 있어 중요한 것은 스마트 대북정책을 논하는 과정에서는 역설적일 수 있으나 여론보다는 원칙에 충실한 대북입지를 견지하는 것이다. 스마트파워에서는 자국뿐 아니라 외국국민들의 여론도 중요한 소통의 대상으로 간주하고 있을 정도로 여론을 중시하고 있다. 지난 10여년동안 남남갈등을 겪어온 우리로서는 여론과의 긴밀한 소통을 중시하지 않을 수 없는 것은 사실이다. 지난 10여년동안 우리 여론은 남북협력과 통일을 골자로 하는 민족우선시 프레임을 한 축으로, 국방과 동맹을 골자로 하는 안보우선시 프레임을 한 축으로 대립된 양상을 보여왔다. 이를 한 데 묶으려는 시도가 이명박 정부가 추진하고 있는 상생과 공영의 실용주의적 대북정책이었다. 앞서 언급하였듯이 상생과 공영의 대북정책이 추구하는 비핵화·개방·3000의 목표가 결국은 북한이 최우선시하는 가치들과 상충을 의미하는 것이다. 국내여론을 우선시하다보니 북한의 입지를 간과하여 결국 남북관계의 경색을 초래한 것이다. 이는 비핵화·개방·3000이 대북정책으로서의 성격보다는 선거전략으로서의 경향이 짙기 때문이다. 앞서 언급한 우리 여론의 양면성을 고려한다면 국민 모두를 동시에 만족시킬 수 있는 대북정책을 추진한다는 것은 통일이 되기전에는 불가능하다는 판단하에 여론보다는 원칙에, 선거보다는 장기적인 남북한관계를 중시하는 정책대안들을 모색하는 입장이 원칙적 입장으로 분류될 수 있을 것이다.

정책적 접근은 장기적이라기보다 단기적 대처의 성향을 띠는 대안들로 분류해 볼 수 있다. 지금과 같이 북한의 미사일 실험발사나 핵실험에 대한 제재에 동참한다거나, 개성공단문제 등 현안들을 북한과 양자적 회담을 통해 풀어가는 대안, 그리고 긴장완화국면이 도래하면 남북경협을 활발히 추진하고 국내적으로는 여론에 민감히 반응하면서 정책을 추진하는 대안들이 이 범주에 포함된다고 할 수 있다. 여론에 가장 민감히 반응하면서 신축적(?)인 대북정책을 구사한 YS정부의 대북정책이 전형적인 정책적 접근이었다고 볼 수 있을 것이다. 물론 1996년4월 4자회담제의이후에는 냉탕과 온탕을 오간다는 비난을 고려, 나름대로의 정책일관성을 지켜냈다고 평가는 된다.

이명박 정부가 주창하는 실용적 대북정책의 입장을 견지하기 위해서 가장 최우선적 과제는 남북한간의 마찰을 최소화하는 것이다. 공교롭게도 실용적 대북정책을 추진하는 과정에서 남북한간의 마찰이 증가된 측면이 발견된다. 이는 우리가 북한이 가장 원하는 것을 갖고 있지 않은 상태에서 남북관계의 관리가 지극히 어려운 과제임을 시사해 주는 것이다. 독립변수가 항상 북한이기 때문이다. 북한이 자주국가로서의 주권을 행사하는 차원에서 미사일 실험발사를 하거나 핵실험을 한다면 이에 상응하는 억지력을 우리도 마련하면 되는 것이지 결국 하고야 마는 북한을 상대로, 그것도 별 효력없는 제재만을 늘어놓는 미국과의 공조를 통해서 불필요한 마찰을 초래하면 할수록 우리에게 유리할 것은 없다고 본다. 다만 우리도 북한의 논리를 그대로 이용해 북한의 대량살상무기에 상응하는 방어력을 자주국가로서의 주권을 행사하는 그대로의 차원에서 추구하면 된다.

또한 지난 10년간 대북경협에 투자된 인적·물적 자원을 한 순간에 물거품으로 만들기보다는 이를 확대시켜 경제적 시너지효과를 창출하는데 주력하는 대안이 오히려 실용적 입장에 가깝다고 판단된다. 다자적·양자적 접근의 병행, 여론의 이중성을 감안한 신축적 대처 등도 실용적 입장을 반영하는 대안들이다. 또한 김영삼 정부 초기 이인모 노인의 송환을 통해 추진했던 바 있는 미전향장기수 문제들을 국군포로문제와 함께 전향적으로 모색해 보아야 할 시점은 이미 지난 것으로 판단된다. 점차 노령화되어가는 미전향장기수문제나 국군포로문제, 나아가 납치문제는 원칙적 차원을 떠나 인도적 차원에서 다뤄져야 할 과제라고 본다. 일본은 납치문제에 대한 시인과 사과, 피납자를 일부 돌려보내는 조치까지 관철시킨 바 있는데 우리는 아직도 이에 대한 조치가 미흡하다는 것은 대북정책을 떠나 국가존립이유 자체에 대한 회의가 드는 부분이기도 하다.

어떤 입장이 되었든 가장 중요한 것은 우리 대북정책의 일관성과 예측가능성이며 이를 북한에 인식시키는 것이다. 북한이 어떤 행동 A를 하면 우리는 반드시 그에 상응하는 대응 B를 추진해야 한다. 북한이 A'를 하면 B'의 대응이 나올 것을 예상할 수 있어야 북한의 도발외교에 대처해 나갈 수 있다고 판단된다. 북한이 A를 하든 B를 하든 C를 하든 우리는 그래도 경제협력을 추진한다는 화해협력과 평화번영의 정책은 우리 정책의 예측가능성을 북한에 인식시켰으나 결과적으로 남한을 미국에 대한 협상카드로 활용하거나 상수로 설정하고 말았다. 항상 협력하는 상대에게 가장 합리적인 대안은 배신이라는 것은 국제정치의 기초이다. 또한 시기와 환경에 따른 단기적 대처 역시 북한에게 우리 정책의 예측가능성을 인식시키지 못한다. 대화가 가능한 범위와 수용이 가능한 범위를 명확히 설정하여 북한에 인식시키는 것이 현재 우리의 정책추진능력과 환경을 고려할 때 가장 스마트한 대안이 아닐까 생각한다.

‘스마트파워’의 문제의식에 대한 공감,

그러나 몇 가지 비평

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박 순 성

(동국대학교)

‘스마트파워’의 문제의식에 대한 공감, 그러나 몇 가지 비평

박 순 성

(동국대학교)

□ ‘스마트파워’가 실제로 존재할 수 있다는 가정 하에, 스마트파워라는 개념에 대해 세 가지 토론을 하려고 함

1. 스마트파워는 ‘스마트’한가?

- “The ability to combine hard and soft power into a winning strategy is smart power.” J. S. Nye (2006).

- 스마트파워라는 개념은 ‘smart sanctions’라는 개념을 떠오르게 한다. 그 개념에 대해 던져진 핵심적 질문은 “How smart are smart sanctions?”이었다. (정밀타격, 깨끗한 전쟁 등의 용어도 떠오른다.)

- 이라크에 적용되었던 경제제재는 매우 치명적이었지만 효과가 크지 않았다. (특히 지미 카터가 말했던 ‘the injustice of economic sanctions’에 대해 주목할 필요가 있다.) 이에 대한 답변으로 ‘smart sanctions’라는 개념이 제시되었지만, 이 개념은 실제 정책에서 적용될 수 있을 정도로 엄밀한 방법이나 기준을 제시하지 못했으며, 실제로 ‘smart sanctions’의 사례로 분류되는 제재들도 좋은 평가를 받지 못했다. (더욱이 제재대상국의 대응은 더 효과적으로 발전할 가능성이 높다.)

- 그렇다면 소프트파워와 하드파워를 결합하여 결정적이고 매력적인 전략이 되도록 하는 스마트파워는 과연 ‘스마트’한가? 특히 스마트파워가 대화, 설득, 적절하고 강력한 이야기(a good narrative or a stronger story)의 중요성을 강조할 때, 스마트파워는 진정으로 ‘스마트’할 것인가? 만일 효과라는 측면만을 강조하면, 스마트파워는 수단이나 도구를 가리지 않고 한꺼번에 그렇지만 적절하게 결합하여 사용하기 때문에 ‘빈틈없고 교활할’ 수는 있다. 하지만, 스마트파워가 동시에 강조하고 있는 가치라는 측면(정당성, 합리성 등)에서는, 모든 수단과 도구를 계산된 방식으로 결합하여 사용하는 스마트전략은 ‘진정으로’ ‘맵시 있고 적당할’ 수 없을 것이다.

- 한편 공세적 일방주의를 탈피하려는 전략으로 등장하였다는 점에서 결국 스마트파워 전략은 협상과 타협을 의미하며, 이는 궁극적으로 가치의 공존, 이익의 균형을 강조하지 않을 수 없다.

- 만일 스마트파워를 강조하면서 스마트파워의 근간으로서 미국의 힘, 미국의 가치, 미국의 매력 등을 강조한다면, 스마트파워 또는 스마트전략은 족제비(?) 같은 용어(하이에크식 표현), 힘센 자의 전략, 형용모순이라고 비판받을 수 있다.

2. 스마트파워는 어떻게 소프트파워와 하드파워를 결합하는가?

- 소프트파워와 하드파워를 결합하여 승리할 수 있는 전략으로 만든다고 하는데, 과연 ‘결합’은 정확하게 무엇을 의미하는가?

- 결합(combine)은 혼합(소위 화학적 결합, mix)을 의미하는가, 아니면 연결(소위 물리적 결합, connect, link)을 의미하는가?

- 혼합한다면 비율은 어떻게 되는가? 연결한다면, 연결의 방식이나 구조는 어떻게 되는가?

- 여전히 스마트파워라는 개념은 모호하며, 더 중요한 것은 결합의 원리와 정책의 목표이다. 이는 다음의 논평으로 연결된다.

3. 스마트파워 전략의 핵심은 스마트파워 자체에 있지 않고, 스마트파워를 생각해 내려는, 또는 생각해내어야만 했던, 문제의식 또는 목적의식에 있지 않은가?

- 스마트파워의 근본적 가치는 대화와 설득을 통한 외교적 목표의 정당화 그리고 ‘외교’ 자체(With smart power, diplomacy will be the vanguard of foreign policy. H. R. Clinton)가 실제적으로 국제사회에서 리더십을 가져다준다는 것을 인식하는 데에 있다. 다른 식으로 표현한다면, 스마트파워라는 수사를 사용할 수밖에 없는 21세기 국제관계 현실에 대한 이해, 패권의 한계에 대한 인식이 중요하다.

- 결국 스마트파워 전략은 단순히 외교적 수단으로서 소프트파워와 하드파워의 결합의 문제가 아니라, ‘국제사회가 동의할 수 있는 분명하고 명확한 목적을 설정하는 것’이다. 국제사회가 전체적으로 합의할 수 있는 목표를 설정한 후에, ‘그러한 목적을 실현하는 데에 적절한 수단과 도구를 선택하는 것’이 중요하다. 여기에서도 중요한 것은 수단과 도구의 선택에서 국제사회의 광범위한 동의, 그리고 목적과 수단·도구 사이의 정합성이다.

- 사실 국제사회의 합의가 중요한 이유는 안보가 단순히 군사적 문제가 아니기 때문이다. 안보는 훨씬 복잡한 문제이다. 사실 나이가 소프트파워, 스마트파워를 이야기하게 된 계기에는 안보의 복잡성, 포괄성에 대한 이해가 있었기 때문이다.

□ 스마트파워라는 개념에는 수사의 측면이 강하지만 그러한 수사를 사용하는 자체가 매우 중요하다는 점을 인정하고, 또한 ‘스마트파워 전략은 다양한 역량과 수단을 가지고 있는 강대국들의 전략이지 않은가’라는 생각을 가지고 있다. 스마트파워 또는 스마트전략에 대해 이 정도의 관점을 유지하면서, 대북정책에 대해 몇 가지 의견을 이야기하려고 한다.

1. 공세적 일방주의가 아닌 국제적 제도에 기반을 둔 스마트파워라는 개념을 진정으로 사용하려고 한다면, 북한이 강조하는 ‘국민국가의 자주권’ 문제에 대해 진지하고 신중한 접근이 필요하다. PSI는 국제법 질서를 지키고 있는가? 사실 이 점에서 오바마 행정부는 PSI를 새로운 제도로 바꾸려는 구상을 가지고 있다.

2. 대량살상무기 확산, 인권 침해 등과 관련하여 스마트파워 전략을 적용하려면, 그리고 실질적 효과를 거두려면, 정당성을 확보하여야 한다. 현재 세계분쟁지역에서 가장 많은 인명 살상을 가져오는 무기들은 모두 어디에서 오는가? 대테러전쟁이나 국가안보라는 이름하에 얼마나 많은 인권 침해가 저질러지고 있는가? 근본 가치나 국제제도 차원에서 북한에 적용하는 기준을 우리 자신에게도 적용할 수 있어야 한다.

3. 지원과 경협은 스마트파워의 실제적 수단에서 가장 중요하게 언급되고 있는 요소들이다. 이 수단들이 실제적 효과를 거두려면 중장기적인 노력이 필요하며, 또한 수혜국이나 대상국에서 의식과 제도의 변화, 주체적 힘의 형성(소위 empowerment)이 필요하다. 과연 지금까지 대북지원과 남북경협은 북한의 역량강화에 대해 긍정적 관점을 갖고 이루어졌는가?

4. 한국은 복잡한 역사와 현실, 주변 환경 등에 대한 깊은 이해에 바탕을 두고 내적 정합성을 가진 대북·통일정책을 구상하고 또한 이를 일관성을 가지고 추진하여야 한다. 특히 남북한 지도부는 오랜 적대관계 때문에 상호신뢰가 부족하고 자기중심적 사고(혹은 자폐적 세계관)에 사로잡혀 있을 수밖에 없는 상황이기 때문에, 끊임없는 자기성찰과 역지사지가 필요하다. 당연히 정책의 결정·집행·평가 과정에서의 체계성이 기본이라는 점은 말할 필요조차도 없겠다. 또한 한국은 주변국 사이에서 ‘상대적 약소국’이지만 한반도 평화·통일에 대한 설득력 있는 이야기·담론(a good narrative/discourse in persuasion)을 만들고 그에 기초한 정책을 추진해야만 한다.

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김 영 수

(서강대학교)

김 영 수

(서강대학교)

스마트파워 관점에서 본 경협의 문제

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조 동 호

(이화여자대학교)

스마트파워 관점에서 본 경협의 문제

조 동 호

(이화여자대학교)

□ 1989년부터 재개된 남북경협은 이제 20년의 역사를 보유

- 초기 노태우, 김영삼 정부 10년의 “절망의 시대”와 김대중, 노무현 정부10년의 “기교의 시대”

□ 현재는 기교는 거부하면서도 절망을 넘어설 대안은 제시하지 못하고 있는 상태

- 결국 적어도 외부에서 관찰하기엔 “기다리고 기다릴 뿐인 전략”의 모습만을 노정

- 지난 시기의 소프트파워 접근방식을 비판하면서 하드파워 접근방식을 사용하는 모습이며, 중요한 것은 ‘잘 주기’ 임에도 ‘퍼주기’였다고 ‘안 주기’하는 모습

□ 현 정부의 이러한 접근은 나름대로의 정당성을 보유한 측면이 존재

- 지난 시기의 경협은 지나치게 순진한 기대에 기초

* “햇볕을 쪼이면 변할 것이다”

- 그러다보니 할 말도 못하는 상황이 전개

* “개방, 개혁이란 단어 사용하지 말자”

- 자연스런 결과로 정부가 나서야 하지 않아야 할 경제문제까지 정부가 개입․조정

* 개성공단 기숙사 건설

* 10․4 합의

□ 그러나 현 정부 역시 다른 의미에서 지나치게 순진한 기대를 가지고 있는 양상

- 원칙 견지를 통해 북한의 정상국가화를 유도

* “우리가 원칙적으로 나가면 북한은 변할 것이다”

- 하지만 이는 현실성을 결여한 접근

- 또한 ｢원칙엔 철저하되 접근엔 유연｣이라는 현 정부의 선언과 실제 현실 정책 사이의 괴리를 노정

□ 남북경협은 경제성에 기초한 남북 모두의 상생을 토대로 접근하는 것이 최선의 스마트파워 접근방식

- 경제성을 무시한 경협은 지속되기 곤란

* 대북투자가 지원으로, 그리고 결국은 파산으로 연결된 다양한 사례

- 사전 타당성조사도 없이 정부 주도의 방식이어서는 곤란

* 안변․남포 조선단지

- ‘우선 주는’ 방식은 경협에서는 지양되어야 할 자세

□ 프로젝트가 아니라 프로그램으로 접근하면서 하드 인프라와 소프트 인프라를 결합하는 방식이 필요

- 그동안 남북경협은 프로젝트 위주로 접근함으로써 지속 가능성을 저하시켰던 측면이 존재

- 특정 지역에 특정 프로젝트들을 집중하는 패키지형 경협을 추진하는 것이 바람직

- 이 과정에서 하드 인프라와 소트프 인프라가 결합될 수밖에 없는 것은 당연하면서도 긍정적인 결과

* 공장 개보수 - 임가공 공장 - 전력․도로․항만 개보수 - 인력 채용 및 보수지급 문제의 개선 - 3통 문제의 진전

- 이 경우 10․4 선언의 합의 사업과 현 정부의 새로운 희망 사업을 결합하는 것이 가능

스마트 파워의 관점에서 본 북한 위협 대응

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차 두 현

(국방연구원)

스마트 파워의 관점에서 본 북한 위협 대응

차 두 현

(국방연구원)

조지프 나이(Joseph Nye)에 의해 제기된 ‘스마트파워’의 개념은 기본적으로 하드파워와 소프트파워의 적절한 조화로 집약될 수 있다. 그러나, 한국이 스마트파워를 추구하는 데 있어서 적어도 두 가지는 간과하지 말아야 할 것이다. 첫째는 소프트파워 없는 하드파워도 위험하지만, 하드파워가 갖추어지지 않은 소프트파워는 사실상의 자기기만이며 언어의 유희에 지나지 않는다는 점이다. 나이의 주장은 이미 탈냉전 이후 물리적인 국력에 있어 세계 유일의 경지에 이른 미국이 자신들이 갖춘 소프트파워의 강점을 살려야 한다는 취지에서 시작된 것이지, 소프트파워가 하드파워의 효과 자체를 대체한다는 것은 아니었다. 둘째, 스마트파워를 발휘하기 위한 소프트파워와 하드파워의 적정조합은 고정된 것이라기보다는 특정 시기의 여건이나 위협인식에 따라 탄력적으로 조정되어야 한다는 점이다. 지난 4월의 북한 로켓발사 정국은 남북한 관계에 있어서의 스마트파워 구사에 있어 북한에 대한 위협인식이 보다 현실적으로 조정되어야 할 필요성을 제기한다.

북한의 로켓 발사 직후 한․미․일 정보당국은 이를 실패한 시험으로 평가하였지만, 그 이면을 들여다 볼 때 상황 판단이 그리 간단한 것만은 아니다. 물론, 북한이 공언한 ‘인공위성’ 발사의 측면에서만 본다면 이는 분명히 실패로 규정할 수 있다. 그러나, 애초에 인공위성의 궤도 진입을 의도하지 않고 미사일 성능 시험에 무게를 두었다면, 북한으로서는 소기의 성과를 거둔 것이라는 점도 유념해야 한다. 1998년(약 1,600km)에 비해 2배 이상의 비거리가 시현되었고, 2006년 대포동 미사일 발사실패의 원인이었던 1단/2단 단 분리에는  성공한 것으로 평가되기 때문이다.

현재의 국면을 이해하는 데 있어 우리가 유념해야 할 점은 북한이 의도하든 의도하지 않았던 간에 로켓 발사 결과가 미․북 모두의 낯을 살려 줄 수 있는 여지를 만들었다는 것이다. 북한이 주장하는 ‘인공위성’ 발사체의 궤도진입이 성공했고, 1단에서 2단 뿐만 아니라 2단과 3단의 단 분리마저  완벽하게 이루어졌다고 가정해 보자. 이는 미국이 기존에 전개한 논리상 북한의 대륙간 탄도탄(ICBM) 기술능력 확보를 의미하며, 명백하게 현재적인 위협이 된다. 따라서 미국의 입장에서는 기존 입장에 모순되지 않는 정책을 취하기 위해서 가능하든 아니든 간에 대북 강경책 위주 조치를 취할 수밖에 없는 구조였다. 반면, 현재의 결과는 외교적 비난 수사와는 별도로 미국의 정책적 융통성을 오히려 증대시켜주는 측면이 있다. 이러한 점에서 북한은 체제결속을 위한 선전과 은근한 능력 과시를, 미국은 강․온 양책 모두 구사가 가능한 여건 조성을 얻은 것이다.

북한은 로켓 발사를 통해 미사일 전력에 관한 한 단․중거리 및 장거리의 high-low mix 체계를 완성해 가고 있음을 과시한 바 있다. 즉, 사정거리 100km 내외의 Frog 및 KN-01/02 계열, 사정거리 300～500km의 SCUD-C/D 계열, 사정거리 3,000km의 신형중거리 미사일, 사정거리 6,000～10,000의 대포동 2호 미사일 등 다양한 미사일 전력을 갖추어 나가고 있다. 북한이 미사일 체계의 완전성을 갖출 경우 이는 전략적으로 우리에게 적지 않은 부담이 됨은 물론이다. 한반도 유사시 미국 전시증원의 핵심 포스트인 일본의 UN사 후방기지, 괌, 하와이(태평양사령부 위치)가 모두 사정권 내에 포함되기 때문이다. 북한의 미사일 기술 개발이 핵탄두의 경량화․소형화 작업과 궤를 같이 하여 진행되고 있을 가능성이 크다는 점 역시 우려된다. 일본의 한국 일부의 시각에서는 자칫 호들갑스러울 정도의 반응을 보인 이유 역시 이러한 재앙적 위험을 염두에 둔 것으로 보아야 한다.

최소한 현재까지는 로켓 발사에 대한 여론이 북한에게 불리하게 돌아가고 있다고 할 수 있다. 지난 4월 14일(뉴욕 현지 시간 13일) 발표된 UN 안보리 의장성명은 북한의 나쁜 행동에 대한 비난과 함께 앞으로 추가적인 행동을 할 경우 더욱 큰 제재가 따를 수 있다는 경고의 내용을 담고 있다. 북한의 전통적 우방인 중국 역시 이에 동참함으로써 무게를 더했다.

북한이 향후 『6자회담』 불참 및 기존 합의 불이행을 선언하면서 강력히 반발한 것 역시 이러한 기류를 감안한 때문이다. 이번 의장성명은 미국이 향후 격상된 외교․경제제재(봉쇄 등)나 군사 시위 등을 선택할 경우 그 정당성을 강화할 수 있으며, 『대량살상무기 확산 방지 구상』(PSI) 등을 활용하여 대북 압력을 증대시킬 수 있는 여지를 제공하기 때문이다. 만일 이러한 국제적 공조체제가 지속적으로 유지될 경우에는 우리의 입장에서도 금년 하반기 이후 북한의 태도변화와 남북대화 국면의 재개를 기대해 볼 수도 있다.

반면, 미․북이 일정기간의 냉각기를 가진 후 대화를 모색할 경우 이는 우리에게 기회인 동시에 도전으로 작용할 수도 있다. 사실, 중동지역에 상당부분이 군사력이 묶여 있고 국내경제의 회생이라는 최우선순위 과제에 직면한 오바마 행정부가 활용할 수 있는 외교․안보정책상의 자원은 그리 풍족하지 못하다. 때문에, 북한과 같이 고립된 독재체제에 대해 압박만으로는 한계가 있다는 계산이 설 경우 대북 대화 및 협상론이 무게를 받을 수 있다. 스티븐 보스워스 미 대북정책 대표가 로켓 발사 이전부터 미․북간 대화 가능성을 언급한 것 역시 이러한 맥락에서 해석 가능하다.

의장성명에 대한 북한의 거친 반응은 이러한 미국의 태도변화를 상정한 사전 포석으로도 해석이 가능하다. 논리상 『6자회담』을 거부했으므로 이의 정상가동과 재개를 위한 미․북 접촉 필요성은 오히려 확대된 것이다. 북한은 『6자회담』 재개시 자신들의 회담 복귀가 당연한 의무가 아니라 북한의 선의와 양보에 입각한 것이므로 이에 상응하는 보상책을 제시하라는 논리를 전개할 것이다. 이 경우, 앞서 지적한 바와 같이 한․미 공조의 틈을 파고드는 의제를 선택하려 할 것이다. 또한, ‘핵 군축회담’의 논리를 활용하여 『6자회담』이 재개되더라도 주요 논의대상자를 핵국인 미․중․러와 자신들로 한정함으로써 자연스러운 한․일 소외효과를 유도하려 할 것이다.

이러한 점에서 향후 남북한 관계의 운영 면에서 한국은 북한의 대량살상무기 능력에 대응하는 하드파워를 갖추기 위한 노력을 계속해야 한다. 이러한 하드파워가 대북 대화 및 협상노력이라는 소프트파워와 결합될 때에만이 진정한 스마트파워가 발휘될 수 있기 때문이다. 첫째, 북한 대량살상무기에 대한 우리 자체의 대응능력 확보 역시 중요한 과제이다. 이러한 점에서 북한 미사일에 대한 조기경보․탐지체계의 발전, 對탄도미사일 요격체계의 향상, 국방개혁 추진과정에서 이미 계획된 장거리 정밀타격능력의 조기 도입 및 확충 등이 고려될 수 있다. 여기서 유의해야 할 것은 북한의 로켓 발사 이후 제기되고 있는 ‘미사일 주권’ 문제에 대해서는 신중한 접근이 필요하다는 점이다. 우리 역시 탄도미사일 사거리를 연장하여 북한에 대해 보복력을 가지자는 주장은 단호한 정치적 의지의 표명이라는 점에서는 긍정적이나, 비용 대 효과나 주변국의 군비경쟁 유발 위험 등을 고려하면 보다 신중한 고려가 요구된다. 탄도미사일에 대한 북한의 집착은 자신들의 적이 한국 뿐만 아니라 일본과 미국이며, 한반도 유사시 북한의 공군력이 한․미 양국군에 비해 압도적인 열세라는 전략적 계산을 바탕에 깔고 있다. 반면, 북한 대공무기체계에 의한 위험이 예상되기는 하지만, 한․미 공군력은 유사시 북한의 어느 지역이든 사정거리에 둘 수 있다. 또한, 이미 중국 및 러시아와 수교를 한 우리의 외교적 입장도 고려해야 한다. 즉, 항공력을 통해 투사할 수 있는 정밀타격전력에 비해 과연 탄도미사일 사거리 연장이 타당한 대안인가를 고려해야 하는 것이다. 또한, 한국이 만약 사거리 500km～700km의 탄도미사일을 확보할 경우 이것이 중․러 뿐 아니라 일본에게 어떻게 받아들여질지도 감안해야 한다.

한․미 미사일 방어체계(MD) 협력 역시 현 단계에서는 매우 신중한 접근을 요구한다. 비록 미국이 MD협력을 수년간 주요 의제로 제시해 오기는 했지만, 작년 이후 이 문제에 대해 기존과는 다른 미묘한 온도차가 느껴지고 있기 때문이다. 또한, 중․러와의 협력적 질서 구축을 추구하는 오바마 행정부가 과연 이들의 극심한 반발을 불러올 것이 분명한 한․미 MD 협력에 여전히 적극적일지에 대해서도 현실적인 고려가 필요하다. 한국의 입장에서는 이것이 불러올 수 있는 對중․러 관계 냉각의 가능성 역시 적지 않은 부담이 아닐 수 없다. 이러한 점에서 한․미간 MD협력은 공식적 연계보다는 각자 자신들의 능력을 발전시켜나가는 과정에서 자연스러운 상호운용성(interoperability)이 확보되는 수준에서의 협력을 고려하는 것이 보다 타당할 것이다.

둘째, 국제공조와 한․미 공조의 동시 강화를 통해 북한의 전략적 선택의 폭을 좁힘으로써 대화 복귀를 유도해야 한다. 4월 14일의 UN 안보리 의장성명을 통해 『대량살상무기 확산방지 구상』 즉 PSI의 논거가 보다 강화되었다는 점에서 이제는 한국도 보다 당당하게 이 문제를 접근해야 한다. PSI는 북한이 국제적 확산 네트워크를 통해 대량살상무기 관련 무기체계와 기술을 수출하는 데에도 억제 역할을 하지만, 기술 역수입을 차단하는 데에도 유용한 장치이기 때문이다. 따라서, 북한의 로켓 발사가 한국의 PSI 참여 논거를 강화한 것은 분명하다. 북한의 미사일 기술 개발이 자체의 노력 뿐만 아니라 이른바 ‘칸 네트워크’(Kahn Network)를 통한 수입 기술을 통해서도 탄력을 받고 있는 것이 아닌가 하는 의심이 제기된 만큼, 한국의 입장에서도 PSI는 분명 필요한 조치이다. 일각에서는 이러한 조치가 한반도의 긴장을 고조시킬 것으로 우려하지만, 북한이 개성공단 등 남북 교류․협력 사업을 일종의 인질로 활용하는 것이 더 큰 고질적 문제라는 점을 유념해야 한다.

그러나, 이것을 실질적으로 어떻게 구현하는가에 대해서는 ‘스마트파워’ 개념에 입각한 지혜가 필요하다. PSI는 미국이 규정한데로 ‘조직이 아닌 활동’(an activity not an organization)이다. PSI의 정식 참가국이 몇 개국인가에 대해 다양한 셈범이 존재하는 것 역시 PSI의 참여범위가 매우 다양하게 해석될 수 있기 때문이다. 따라서, 중요한 것은 수사적인 ‘전면참가’ 약속보다는 한국이 실제적으로 어떠한 활동에 참가하는가의 여부이다. 이러한 점에서 ‘先선언 後활동’보다는 조용한 실제 활동을 통한 자연스러운 참가의 형식을 취하는 것이 보다 효율적이 아니었는가 하는 아쉬움은 분명히 남는다. 후자의 대안을 택할 경우 북한의 대응 여하에 따라 우리가 선택할 수 있는 대안의 탄력성이 증가되기 때문이다.

이와 함께, 한․미 공조의 차원에서 핵 및 미사일 등 대량살상무기 능력에 관한 한 북한이 최후까지 이를 좀처럼 포기하려 하지 않을 것이며, 만일 포기하더라도 한․미 동맹의 해체와 같은 아주 값비싼 대가를 요구할 것이라는 점에 대한 공통인식이 형성되어야 한다. 이러한 접근만이 한반도 평화체제 논의나 미․북 수교 정도의 여건이면 북한이 대량살상무기를 포기할 수 있을 것이라는 한․미 내의 ‘희망적 사고’가 유발할 위험을 차단할 수 있다.

셋째, 남북한 관계의 측면에서 일관된 원칙 하에서 우리가 던질 메시지를 분명하게 전달할 필요가 있다. 이명박 정부의 ‘상생․공영정책’은 남북한 관계의 호혜성을 증진하고, 북한 스스로가 긍정적인 변화를 이루도록 지원한다는 목표를 추구하고 있다. 이러한 점에서 북한으로 하여금 자신의 주민들을 굶겨가면서까지 건설하는 군사력으로는 결코 한국에 대해 전략적 우위를 점할 수 없으며, 오히려 자신들의 정권 및 체제가 위험할 수 있다는 점을 각인시켜야 한다. 북한에 대해 지속적인 대화 메시지를 전달하는 노력 역시 병행되어야 함은 물론이다.

스마트파워 관점에서 본 북한 인권문제

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제 성 호

(중앙대학교)

스마트파워 관점에서 본 북한 인권문제

제 성 호

(중앙대학교)

Ⅰ. 스마트파워란

ㅇ 미국의 국제정치학자 조셉 나이는 “성공적인 리더십은 하드파워(Hard Power)와 소프트 파워(Soft Power)를 적절히 구사하는 스마트(Smart Power)를 갖느냐 여부에 달려 있다”고 주장

Kayhan Barzegar: You argue that “smart power” is the efficient American leadership of power in the 21st century. Could you first elaborate on what is smart power?

Joseph Nye: Well, power is the ability to affect others to get the outcomes you      want, and you can do that through coercion or payment, which is what I call hard power, or you could do it with attraction, which is what I call soft power. Now it is very rare that people use entirely soft power or entirely hard power. I suppose Dalai Lama uses entirely soft power, but most of the actors end up using a combination of hard and soft power and the ability to combine hard and soft power—carrots and sticks and attractions—is what I call smart power. So an effective strategy of using power resources both hard and soft is smart power. In the new book, The Powers to Lead, I explain that leadership and power are closely related and that there is more than one form of power and that it applies at all levels—both at level of individual or group and state or the interstate system.

“Joseph Nye on Smart Power in Iran-U.S. Relations,” Q&A, July 11, 2008; http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/18420/joseph_nye_on_smart_power_in_iranus_relations.html?breadcrumb=%2Fregion%2F152%2Firaq.

ㅇ 하드파워와 소프트 파워

- 하드파워: 남성적이고 차가움. ‘강압’의 힘 중시. 냉철한 판단에 근거한 단기 속전속결을 강조. 군사력․경제력 등 전통적인 국력에 기반

- 소프트 파워: 여성적이고 부드러움. ‘설득’의 힘 중시. 다소 시간이 걸리지만 감성에 호소해 결국 리더가 원하는 방향으로 이끌어가는 노력 강조. 외교력, 문화적 영향력, 국가적 매력도 등

ㅇ 스마트파워란 용어는 하드파워(전통적 국력)과 소프트파워(새로운 형태의 국력)의 결합을 의미하지만, 이 표현은 일응 소프트파워의 일차성(우선적 활용)과 하드파워의 예외성․보충성을 상정하는 것으로 보임.

- 다시 말하면 소프트파워 측면을 더욱 중시하는 듯한 인상을 주고 있음.

Ⅱ. 스마트파워와  한국의 위상

1. 한국의 위상

ㅇ 한국의 군사력 수준: 지상군 전력 세계 4위, 해군 전력 세계 11위(8위라는 평가도 있음), 공군 전력 세계 8위, 군사비 규모 세계 8위, 종합적 군사력 세계 8위 수준

ㅇ 세계 13대 교역국

ㅇ 유엔 사무총장 배출국

- 아울러 국제형사재판소장, 유엔해양법재판소 재판관, 구유고전범재판소 재판관, 유엔아동권리위원장, 유엔인권고등판무관(유엔인권최고대표)실 부판무관 등 배출

ㅇ 한국은 60년만에 산업화와 민주화를 성공적으로 이루어낸 대표적인 모범국가

ㅇ 특히 한국의 헌법재판소 제도는 세계 여러 나라들이 부러워하는 제도

ㅇ 한류(韓流)의 영향력

- 2000년대 초에는 한류의 영향이 막강했으나, 최근에는 다소 주춤한 상태

- 베트남, 캄보디아, 터키 등 중동 일부 국가에서는 한국의 문화와 영화 등에 대한 인기가 여전

2. 스마트파워 제고를 위한 한국의 노력

ㅇ 현재 한국은 지금 평화와 인권을 창출하는 세계국가, 글로벌 한국을 지향하고 있음.

- 최근에는 ‘신아시아 외교’를 적극 추진함으로써 인도네시아, 호주 등과 긴밀하게 협력, 아시아에서 중요한 역할 수행 및 확대를 모색 중

※ 금융위기 대처, 기후변화, 개발협력 등 우리의 적극적 기여를 통해 외교적 레버리지 및 영향력 확보 노력하는 한편, 이슈별 아시아 국가간 협력협의체(Asian Caucus) 구성 추진

- 대개도국 공적개발원조(ODA) 예산: 2008년 기준 2.6억달러, 이 중 아시아 지역에 48% 투입

ㅇ 한국 정부는 민주주의와 인권 증진 참여외교를 적극적으로 전개하고 있음.

- 제1차 아․태민주주의(APDP) 협력체 고위급회의 서울 개최 및 정식 출범(2008.10.31): 선거감시 및 관련 활동을 통한 민주주의 증진․강화를 위해 창설

※ APDP 틀 내에서 2008.6.29 몽골 총선에 감시단 파견(정식출범 전 시범사업 차원), 12.29 방글라데시 총선에 감시단 파견

- 2008.12.10～11간 인도네시아 발리에서 열린 ‘발리민주주의포럼’(주제: 민주주의 수립과 공고화: 아시아를 위한 전략의제)에 참여

- 2009.4.15 인도네시아 발리에서 열린 ‘제3차 밀입국․인신매매 등 발리프로세스 각료회의’에 참석, 한국의 입장 개진 및 적극적 역할

Ⅲ. 북한 인권과 스마트 파워

1. 북한인권문제의 영역

ㅇ 북한주민의 인권: 우리식 주체사회주의의 모순에 기인

- 시민적․정치적 인권 침해(정치범 수용소, 공개처형 등): 수령독재의 산물

- 경제적․사회적 인권 침해(식량난): 사회주의계획경제 실패의 산물

ㅇ 탈북자 인권

- ‘생존’을 위한 탈출의 산물

※ 안에서 밀어내고 밖에서 끌어내는 양 측면이 존재

- 신변안전 위협, 강제송환, 인신매매, 노동력 착취, 브로커 문제 등

※ 최근에는 무국적 탈북아동의 문제 부각

ㅇ 남북관계에서 발생하는 인권

- 이산가족: 전쟁의 산물

- 국군포로: 전쟁 및 은폐․억류의 산물

- 납북자: 납치테러리즘의 산물

ㅇ 기타

- 납치문제: 일본 외에도 인도 등 세계 10여개국이 관여된 국제적 인권사안

- 북송 일본인처 문제

- 북한의 선군정치노선(핵․미사일 등 무장력 강화)과 ‘평화적 생존권’ 위협

- 남북교류 참여 한국인의 신변안전 위협 등

2. 스마트파워와 한국의 대응

ㅇ 현재 북한은 세계 최악의 독재국가로 3대 부자세습을 추진하고 있으나, 국제사회는 북한의 인권 개선과 개방을 위해 노력 중인 바 인권문제는 국제사회와 북한 간에 주요 갈등 요인으로 등장하고 있는 실정

- 2008년 유엔 총회결의는 북한인권 상황에 우려를 표명하며, 여러 가지 개선책을 제시

※ 특히 유엔북한인권특별보고관의 방문조사 수용을 촉구

ㅇ 북한 인권문제는 체제유지와 직결된 사안으로 단기적으로 해결되기 어려운 것인 바, 중․장기적인 관점에서 긴 호흡을 가지고 대처하는 것이 타당

- 우리 정부는 유엔 등을 무대로 관련국과 긴밀히 협력, 국제사회의 지속적인 우려와 켄센서스(總意) 표현을 통해 점차적으로 북한을 인권친화적인 건강한 사회로 변화시켜 나가는 것이 바람직

ㅇ 한국은 아시아에서 인권선진국으로 반독재 투쟁 및 인권증진의 역사적 경험을 가지고 있는 바, 반민주적 독재체제인 북한의 인권 개선에 침묵하는 것은 자기체제의 정당성을 스스로 부인하는 꼴이 될 것임.

- 더욱이 한국이 북한과의 자유민주통일을 지향하는 한 북한 인권 개선 노력은 필연적인 것이며 민족적 의무라고도 할 수 있음.

※ 헌법 제3조, 제4조 및 제10조 참조

ㅇ 다만 북한 인권 개선을 위해 강압적 방법만 사용할 경우 효과면에서 한계가 있는 바, 인권대화와 설득, 인도적 지원, 기술지원(공정한 선거기법 전수 등), 방문조사 등 소프트한 방법과 유엔 총회 결의, 인권 개선 촉구 서명운동, 북한 대사관 앞 연대시위 등 강압적 방법을 동시에 구사하는  것이 바람직

- 특히 투명성이 보장된 인도적 지원은 식량권 및 생존권 개선에 도움이 되는 것이라고 할 수 있음.

※ 유엔 총회의 대북 인권 결의 채택은 기본적으로 압박의 측면이 강하지만, 평화적 설득의 측면도 존재

ㅇ 한편, 국제시민사회 차원에서 북한 인권 개선을 촉구하는 민간단체(NGO)의 일치된 목소리는 북한에 상당한 부담으로 작용할 것임.

- 이 같은 NGO의 함성은 각국의 대북정책에도 상당한 영향력을 미칠 수 있음.

Ⅳ. 결어

ㅇ 북한 인권 개선은 북한 주민의 삶의 질을 증진하는 것으로 도덕적․민족자애적인 것이며, 평화적 통일의 전제가 되는 대북정책 과제라고 할 것임.

- 나아가 당면하게는 한반도 평화를 뿌리내리고 공고히 하는 요소라고 할 수 있음

※ 내실있는 한반도 평화는 군사적 신뢰구축과 군비감축 등 하드웨어만으로는 불충분하며 인권 개선과 교류협력 등 소프트웨어적 측면이 보강되어야 가능하다고 할 것

ㅇ 보편적 가치의 영역에 속하는 인권문제는 스마트파워, 특히 소프트파워의 적용대상이라고 할 수 있음.

- 강압과 설득, 지원 등 다양한 수법을 동시다발적으로 사용(병행)하는 것이 효과적

ㅇ 북한 인권 개선 노력은 정부 차원과 민간 차원, 국제무대와 남북대화, 공식적 차원과 비공식적(조용하고 낮은) 차원, 온라인과 오프라인으로 나누어 대처하는 것이 합리적임.

ㅇ 한편, 민간 차원의 대북 인권 개선 노력이 순수성과 보다 큰 역동성 및 영향력을 갖기 위해서는 초당파성을 확보하는 것이 바람직하며 또한 절실함.

- 역사적으로 진보는 인권, 반전(反戰), 반핵(反核)을 주장해 왔으나, 한국의 ‘진보’세력은 최근까지 북한 인권에 침묵하고 핵개발을 용인하는 태도를 보여주고 있는 바, 이는 진보의 본질에 맞지 않음.

※ 반면 세계 최악의 독재정권인 김정일 정권에 대해 인도적 지원만을 주로 강조해 왔음.

- 이제는 보수와 진보를 떠나 북한 인권문제를 함께 제기해야 할 때가 왔다고 생각됨.

스마트 파워 관점에서 본 현안 대책

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김 병 로

(서울대 통일평화연구소)

스마트 파워 관점에서 본 현안 대책

김 병 로

(서울대 통일평화연구소)

□ 현재 남북관계는 북한의 “정치군사적 전면대결 선언”(09.1.30)과 개성공단 직원 억류, 로켓발사 실험(09.4.5) 등으로 극도로 경색되어 있어 스마트 파워 발휘가 매우 어려움.

- 북한의 제의로 개성접촉(4.21)이 시작되었으나 북한의 거친 대남공세에 어떻게 대응해야 할지 고민

- 선군정치를 펴고 있는 북한은 6자회담 거부, 핵실험·ICBM발사 위협 등 하드파워를 기본으로 대응하고 있어, 북한을 대상으로 스마트한 대북정책을 추진하기 쉽지 않음.

□ 현 정부는 지난 10년의 소프트 파워 접근법의 무능함을 비판하며 새로운 대북정책을 시도했으나, 하드파워를 기본으로 대응하고 있는 북한의 전략에 주로 원칙론으로 맞서면서 ‘하드’한(딱딱한) 접근을 시도한 것으로 비추어짐.

- 현 정부의 대북정책은 원칙과 명분은 옳지만 현실성과 실용성이 부족하여 남북관계의 맥락에서 제대로 실행되지 못했음.

- 그러나 최근 PSI 당분간 유보 결정과 개성접촉은 현실성을 고려한 스마트한 정책결정이라고 생각함.

□ 대북정책의 여러 현안들을 스마트 파워 관점에서 다루려면 가장 먼저 대북정책에서 한국이 동원할 수 있는 하드파워와 소프트파워 자원이 무엇인지 파악해야 함.

- 국방력 증강, 한미합동 군사훈련 실시, PSI참여, 전시 작전계획 등 하드파워의 자원이 있으나 북한에 영향을 주는 것은 미국의 하드파워

- 대북인도적 지원과 경제협력, 남북간 합의서 준수 신뢰 등 소프트 파워는 중국에 비해 떨어짐.

- 인권문제는 기본적으로 소프트 파워 자산이지만, 접근하는 방법에 따라 보편적이며 매력적인 자원이 아니라 북한을 위협하는 자원으로 인식, 설득과 매력으로 이끌어 가기에는 역부족

- 그럼에도 불구하고 가장 유력한 자원은 경제적 자원이며, 이 자원을 어떻게 활용할 것인가 하는 것이 중요

□ 동원 가능한 자원들을 어떻게 사용할 것인가 하는 정책추진의 전략과 방법, 리더십 등이 대북정책의 스마트 파워를 결정함.

- 한국이 활용할 수 있는 파워의 자원이 매우 제한되어 있음을 인식

- 하드파워를 근간으로 거칠게 나오고 있는 북한을 상대로 대북정책을 실행하기 위해서는 동원가능한 자원을 최대로 활용하는 전략이 필요

- 중국이 북한을 스마트 파워로 대화하고 있는 대표적인 경우라고 생각함. 식량과 에너지를 드러내지 않고 지원하면서 생색을 내지 않고 대신 정치적 요구를 명확히 함. 북한의 로켓발사 상황에서 북한을 비난하는 대신 “6자회담이 지속되기를 바란다”는 짧은 문장을 통해 북한을 압박

□ 복합적으로 연계되어 있는 대북사안을 통합적으로 이해하는 실력과 조정·관리할 수 있는 리더십이 스마트 파워에 입각한 대북정책의 출발점

- PSI, 경협, 지원, 인권 등 각 사안별로 원칙론과 현실론이 나름대로 명분을 갖고 있지만 그것이 미칠 파급효과를 충분히 고려, 원칙과 실용을 융합하여 똑똑하게 사용하는 방법을 찾아야 함.

- 원칙을 고수하기 위해 강경하게 맞서야 하는가, 아니면 현실과 실용성에 입각하여 타협을 해야 하는가 하는 이분법을 넘어서 원칙과 현실, 명분과 실용사이의 지혜로운 접점을 찾아야 함.

□ 특히 경제적 자원을 인권개선과 인도주의 지원에 어떻게 활용할 것인가 하는 문제가 북한에 대한 스마트 파워 행사에서 중요함.

- 북한인권개선을 도모하기 위한 경제적 지원, 이산가족·납북자가족 상봉에 대한 식량·비료지원 등 경제지원을 다양한 카드로 활용

□ 인권문제를 스마트 파워로 풀어가려면 이산가족·납북자가족의 상봉·재결합, 해외이주, 국제결혼 허용 등 ‘인도주의 문제’에 집중하고 인적 접촉과 교류의 폭을 넓힌 후에 이를 바탕으로 점진적으로 정치적 인권문제를 다루어 나가는 방식을 택해야 함.

- 정치적 인권문제를 보편적 가치에 의해 직접적으로 제기하는 전략은 북한을 압박하는 하드파워 접근법으로 원칙과 명분에서는 정당성이 있으나, 남북관계 현실에서 스마트하지는 않은 방법

- 이제는 당당하게 북한체제를 비판할 수 있어야 한다는 보편타당성의 논리에도 불구하고 북한체제에 대한 혐오와 거부의 논리가 여전히 작동하고 있어서 진정성이 희석됨.

- 자국민 보호 차원에서 오히려 이산가족·납북자가족·국군포로가족 문제를 집중하여 해결하는 것이 한국의 소프트 파워를 증진

□ 인도주의 지원은 북한주민과의 접촉 네트워크를 형성함으로써 한국에 대한 호감과 매력을 느낄 수 있도록 하는 강력한 소프트 파워이므로 통일대비 북한개발 및 ODA 차원에서 종합적 계획을 가지고 추진함.

- 북한주민이 한국에 정서적으로 호감을 갖고 한국주도의 통일논리나 명분을 지지할 수 있도록 만드는 인도주의 지원과 개발지원을 적극 실시하는 것이 한국의 소프트 파워를 키우는 길

- 대북지원의 방식에 있어서도 “오른손이 한 일을 왼손이 모르게” 지원하는 종교적 도덕성 같은 수준 높은 소프트 파워 필요. 동양문화의 맥락에서 소프트 파워를 강화하는 일임을 인식

□ 현 상황에서 정부의 정책을 당장 바꾸는 것은 어렵겠지만, 개성회담을 지속하는 가운데 금강산관광 재개, 식량·비료 지원, NGO의 단체방북 재개 등 정책자원을 활용할 수 있는 기회를 타진함.

- 북한의 4.21 개성의 재협상 제의를 계기로 남북관계를 재정립하는 기회로 삼음.

- 북한이 개성공단 폐쇄의 명분쌓기라거나 혹은 대화의 제안이라는 극단적인 입장에 치우치지 말고 북한이 한국의 대북입장을 확인하기 위한 차원으로 해석하고 이를 적극 활용하는 전략을 수립, 대북협상을 시도할 필요가 있음.

□ 북한을 상대로 하여 대화와 타협을 이끌어 낼 수 있는 ‘통일대화법’과 대북협상력을 제고하는 작업도 스마트 파워로 중시해야할 부분임.

- 정치군사, 경제협력, 인도지원 등 각 분야에서 남북대화를 어떻게 이끌어 내고 어떻게 풀어갈 것인가 하는 대화법과 협상기술이 필요

- 그렇게 하려면 북한을 상대로 협상을 이끌어 낼 수 있는 유능한 대북전문가를 적극 활용